การกำหนดเป้าหมายของนโยบายการเงิน

ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อแบบยืดหยุ่น (Flexible Inflation Targeting) มาตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2543 โดยให้ความสำคัญกับการรักษาเสถียรภาพด้านราคาผ่านการกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อหรือเรียกว่า เป้าหมายของนโยบายการเงิน ควบคู่ไปกับการดูแลการขยายตัวทางเศรษฐกิจและการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงิน

เป้าหมายเงินเฟ้อตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2543 จนถึงปี 2551 

1)  ใช้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเป็นเป้าหมายในการดำเนินนโยบาย

อัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน (core inflation) หมายถึง อัตราการเปลี่ยนแปลงเมื่อเทียบกับระยะเดียวกันปีก่อนของดัชนีราคาผู้บริโภค (consumer price Index) ที่หักราคาสินค้าในหมวดอาหารสดและพลังงานออก อาทิ ข้าว ผลิตภัณฑ์จากแป้ง เนื้อสัตว์ ผัก ผลไม้ ค่าไฟฟ้า ก๊าซหุงต้มและน้ำมันเชื้อเพลิง เนื่องจากราคาสินค้าที่หักออกดังกล่าว มีความผันผวนมากในระยะสั้นและมักเกิดจากปัจจัยที่อยู่นอกเหนือความสามารถในการควบคุมของนโยบายการเงิน ดังนั้น หากยังคงรวมอยู่ในเป้าหมายอาจทำให้ต้องปรับเปลี่ยนนโยบายการเงินบ่อยครั้ง และอาจสร้างความผันผวนให้กับระบบเศรษฐกิจการเงินได้ เช่น กรณีที่ราคาสินค้าหมวดอาหารสดและพลังงานสูงขึ้น ซึ่งบั่นทอนกำลังซื้อของประชาชนและส่งผลลบต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจอยู่แล้ว หากมีการดำเนินนโยบายการเงินแบบเข้มงวด โดยการขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายเพื่อทำให้อัตราเงินเฟ้อลดลง จะมีผลทำให้การบริโภคยิ่งลดลง และกลายเป็นการซ้ำเติมการขยายตัวของเศรษฐกิจให้ลดลงอีก การหักราคาสินค้าดังกล่าวออกจึงช่วยลดความผันผวนของอัตราเงินเฟ้อและช่วยให้อัตราเงินเฟ้อสะท้อนแรงกดดันด้านราคาที่แท้จริง (underlying inflation pressure) โดยเฉพาะแรงกดดันที่มาจากด้านอุปสงค์ ซึ่งนโยบายการเงินสามารถควบคุมได้  

นอกจากนี้ แม้จะหักราคาสินค้าหมวดอาหารสดและพลังงานออก แต่อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานยังสามารถสะท้อนการเปลี่ยนแปลงของระดับราคาในภาพรวมได้ เนื่องจากสินค้าและบริการที่อยู่ในการคำนวณอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานคิดเป็นสัดส่วนประมาณ 3 ใน 4 ของตะกร้าสินค้าผู้บริโภคทั้งหมด นอกจากนี้ จากข้อมูลในอดีต พบว่าในระยะยาวอัตราเงินเฟ้อทั่วไปและอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานจะเคลื่อนไหวไปด้วยกัน แม้ว่าในระยะสั้นอาจเบี่ยงเบนออกจากกันบ้าง ดังนั้น การดูแลเสถียรภาพด้านราคาโดยใช้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเป็นเป้าหมาย จึงช่วยรักษาเสถียรภาพของอัตราเงินเฟ้อทั่วไปด้วย ซึ่งหมายถึงการดูแลราคาสินค้าและบริการโดยรวมตลอดจนค่าครองชีพของประชาชนให้มีเสถียรภาพในระยะยาว  

2) ใช้ช่วงร้อยละ 0-3.5 เป็นเป้าหมาย โดยคำนึงถึง

(1) ความสามารถในการปรับตัวของประชาชนกลุ่มต่าง ๆ ในระบบเศรษฐกิจต่อการเปลี่ยนแปลงของระดับราคา โดยเฉพาะกลุ่มผู้เกษียณอายุที่พึ่งพารายได้จากดอกเบี้ยเงินฝากเป็นหลัก กลุ่มผู้มีเงินเดือนประจำ รวมถึงกลุ่มผู้ใช้แรงงานที่มีอำนาจต่อรองค่าจ้างค่อนข้างต่ำ เพราะอาจได้รับผลกระทบหากระดับของเป้าหมายเงินเฟ้อสูงเกินไป เนื่องจากรายได้อาจเพิ่มขึ้นไม่ทันกับอัตราเงินเฟ้อ ซึ่งจะทำให้อำนาจซื้อลดลง

(2) ความสอดคล้องกับอัตราเงินเฟ้อของประเทศคู่ค้าคู่แข่งสำคัญของไทย การรักษาอัตราเงินเฟ้อของไทยให้สอดคล้องกับอัตราเงินเฟ้อของประเทศคู่ค้าคู่แข่งจะช่วยรักษาความสามารถในการแข่งขันด้านราคาของสินค้าส่งออกของไทยได้ โดยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา (2542 – 2551) อัตราเงินเฟ้อของประเทศคู่ค้าคู่แข่งสำคัญของไทยเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณร้อยละ 1.8

3) ใช้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเฉลี่ยรายไตรมาสเป็นเป้าหมาย

เนื่องจากโดยปกติ อัตราเงินเฟ้อรายเดือนมักมีความผันผวนสูง การเฉลี่ยเป็นรายไตรมาสจึงช่วยให้เห็นพัฒนาการของเงินเฟ้อได้ดีขึ้น นอกจากนี้ ยังช่วยให้ ธปท. และประชาชนสามารถตรวจสอบได้เร็วกว่าการเฉลี่ยเป็นรายปีหรือระยะเวลาที่นานกว่านั้น หากอัตราเงินเฟ้อมีแนวโน้มที่จะหลุดจากเป้าหมาย รวมทั้งยังสอดคล้องกับประมาณการเงินเฟ้อจากแบบจำลองเศรษฐกิจมหภาครายไตรมาสที่คณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) ใช้เป็นข้อมูลประกอบการตัดสินนโยบาย 

คณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) มีความเห็นว่าเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเฉลี่ยรายไตรมาสที่ร้อยละ 0-3.5 มีความเหมาะสมกับภาวะเศรษฐกิจของไทย และการกำหนดเป้าหมายเป็นช่วงให้มีขนาดกว้างพอสมควร จะช่วยให้การดำเนินนโยบายการเงินมีความยืดหยุ่น สามารถรองรับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นในช่วงสั้นๆ และช่วยลดความจำเป็นที่ กนง. จะต้องปรับเปลี่ยนนโยบายการเงินบ่อยครั้ง ซึ่งหมายถึงความผันผวนของอัตราดอกเบี้ยที่ลดลง ส่งผลให้เศรษฐกิจและการเงินของประเทศดำเนินไปได้อย่างราบรื่น

เป้าหมายเงินเฟ้อปี 2552 

พระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551 กำหนดขั้นตอนในการกำหนดเป้าหมายนโยบายการเงินของประเทศไว้อย่างชัดเจนในมาตราที่ 28/8 โดยระบุว่า "ภายในเดือนธันวาคมของทุกปี ให้คณะกรรมการนโยบายการเงินจัดทำเป้าหมายของนโยบายการเงินในปีถัดไป เพื่อเป็นแนวทางให้แก่รัฐและ ธปท. ในการดำเนินการใด ๆ เพื่อดำรงไว้ซึ่งเสถียรภาพด้านราคา โดยทำความตกลงร่วมกับรัฐมนตรี และให้รัฐมนตรีเสนอเป้าหมายของนโยบายการเงินที่ได้ทำความตกลงร่วมนั้นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติ เมื่อได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีแล้ว ให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา"

ด้วยเหตุนี้ กนง. และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจึงได้พิจารณาทบทวนความเหมาะสมของเป้าหมายเงินเฟ้อปี 2552 ร่วมกันอย่างรอบคอบ โดยคำนึงถึงประเด็นสำคัญต่าง ๆ และได้เห็นชอบร่วมกันที่จะเสนอเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อใหม่โดย

(1) ใช้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเฉลี่ยรายไตรมาสเป็นเป้าหมายนโยบายการเงินเช่นเดิม เพื่อสร้างความต่อเนื่องในการดำเนินนโยบาย 

(2) ปรับช่วงของเป้าหมายให้แคบลงที่ร้อยละ 0.5-3.0 โดยวัตถุประสงค์ที่ปรับขอบล่างให้สูงกว่าศูนย์คือเพื่อลดโอกาสของการเกิดภาวะเงินฝืด ขณะเดียวกันได้ปรับขอบบนลงเช่นกัน เพื่อส่งสัญญาณว่าจุดยืนของนโยบายการเงินจะไม่เปลี่ยนแปลง ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติเป้าหมายดังกล่าวเมื่อวันที่ 1 กันยายน 2552

เป้าหมายเงินเฟ้อปี 2553 จนถึงปี 2557

กนง. และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเห็นชอบร่วมกันที่จะยังคงใช้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเฉลี่ยรายไตรมาสที่ร้อยละ 0.5-3.0 เป็นเป้าหมายเงินเฟ้อ โดยเห็นว่ายังคงเป็นเป้าหมายที่มีความเหมาะสมในการช่วยสนับสนุนให้เศรษฐกิจไทยมีเสถียรภาพและเติบโตได้อย่างยั่งยืนในระยะต่อไป เนื่องจาก

(1) อัตราเงินเฟ้อที่ต่ำและไม่ผันผวน จะมีส่วนสำคัญยิ่งที่ช่วยเอื้อให้เศรษฐกิจเติบโตได้อย่างยั่งยืนในระยะยาว

(2) เป้าหมายเงินเฟ้อที่วางไว้สอดคล้องกับอัตราเงินเฟ้อของประเทศคู่ค้าคู่แข่ง ซึ่งจะช่วยรักษาความสามารถในการแข่งขันด้านราคาของสินค้าส่งออกของไทย

(3) เป้าหมายเงินเฟ้อที่ต่ำช่วยสร้างความมั่นใจแก่ประชาชนและภาคธุรกิจใในการตัดสินใจวางแผนบริโภคและลงทุน

เป้าหมายเงินเฟ้อปี 2558

กนง. และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้พิจารณาทบทวนความเหมาะสมของเป้าหมายเงินเฟ้อร่วมกันและเห็นชอบที่จะใช้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเป็นเป้าหมายของนโยบายการเงิน แทนที่อัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน โดยกำหนดให้ใช้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเฉลี่ยรายปีที่ร้อยละ 2.5 ± 1.5 เป็นเป้าหมายนโยบายการเงินปี 2558 ซึ่งเป้าหมายใหม่นี้มีองค์ประกอบสำคัญที่จะช่วยให้การดำเนินนโยบายการเงินมีประสิทธิภาพมากขึ้น ดังนี้

(1) อัตราเงินเฟ้อทั่วไปสอดคล้องกับความเข้าใจของประชาชนเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของระดับราคาโดยรวมตลอดจนค่าครองชีพ เนื่องจากครอบคลุมทุกกลุ่มสินค้าและบริการที่ประชาชนบริโภค จึงมีผลต่อการตัดสินใจบริโภคและออมของครัวเรือน รวมถึงการตัดสินใจลงทุนและตั้งราคาของภาคธุรกิจ โดยในระยะหลังอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานสะท้อนการเปลี่ยนแปลงของค่าครองชีพได้น้อยลง ขณะที่ราคาพลังงานและอาหารสด (น้ำหนักรวมกันร้อยละ 27 ของตะกร้าสินค้าผู้บริโภค) มีส่วนสำคัญต่อการกำหนดเงินเฟ้อมากขึ้น ดังนั้น การใช้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเป็นเป้าหมายนโยบายการเงิน จะช่วยให้ กนง. สื่อสารการตัดสินและดำเนินนโยบายการเงินกับประชาชนได้ง่ายขึ้น อีกทั้ง ช่วยยึดเหนี่ยวการคาดการณ์เงินเฟ้อของสาธารณชนได้ดีขึ้น ทั้งนี้ ในปัจจุบันประเทศที่ดำเนินนโยบายการเงินโดยใช้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อล้วนใช้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเป็นเป้าหมายทั้งสิ้น 
(2) การกำหนดรูปแบบเป้าหมายเงินเฟ้อเป็นแบบค่ากลาง (ร้อยละ 2.5) แทนที่แบบช่วง (ร้อยละ 0.5 – 3.0) ช่วยให้การส่งสัญญาณการดูแลเสถียรภาพด้านราคามีความชัดเจนขึ้น และช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการยึดเหนี่ยวการคาดการณ์เงินเฟ้อของสาธารณชนให้ดียิ่งขึ้น นอกจากนี้ การกำหนดเป้าหมายให้มีค่าความยืดหยุ่น (Tolerance Band) ที่ร้อยละ ± 1.5 หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือการอนุญาตให้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเบี่ยงเบนจากค่ากลางได้ในระยะสั้น ช่วยให้นโยบายการเงินมีความยืดหยุ่น สามารถรองรับความผันผวนของราคาพลังงานและอาหารสดได้ ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญที่จะช่วยสนับสนุนให้เศรษฐกิจขยายตัวได้เต็มศักยภาพควบคู่ไปกับการรักษาเสถียรภาพด้านราคาและเสถียรภาพระบบการเงิน โดยค่าความยืดหยุ่นที่ร้อยละ 1.5 ถือว่ามีความเหมาะสมและสามารถรองรับความผันผวนของราคาพลังงานและอาหารสดได้ในระดับหนึ่ง
(3) การกำหนดเป้าหมายจากค่าเฉลี่ยรายไตรมาสเป็นค่าเฉลี่ยรายปี เพื่อสื่อถึงการดำเนินนโยบายการเงินที่ให้ความสำคัญกับการมองไปข้างหน้ามากขึ้น ซึ่งจะช่วยเพิ่มความยืดหยุ่นของนโยบายการเงิน รวมทั้งเพื่อให้สอดคล้องกับการทบทวนเป้าหมายเงินเฟ้อที่ต้องทำความตกลงกับกระทรวงการคลังทุกปี

เป้าหมายเงินเฟ้อปี 2559 และเป้าหมายระยะปานกลาง

กนง. และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเห็นชอบร่วมกันในการกำหนดให้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเฉลี่ยทั้งปีที่ร้อยละ 2.5 ± 1.5 เป็นเป้าหมายเงินเฟ้อสำหรับปี 2559 และเป็นเป้าหมายนโยบายการเงินระยะปานกลาง โดยเป้าหมายดังกล่าวมีความเหมาะสมเนื่องจาก

(1) เป็นเป้าหมายที่สอดคล้องกับพื้นฐานเศรษฐกิจ โดยค่ากลางของเป้าหมายอยู่ในระดับใกล้เคียงกับแนวโน้มอัตราเงินเฟ้อในระยะยาว ซึ่งเป็นระดับที่เอื้อให้เศรษฐกิจเติบโตได้ในระดับศักยภาพ

(2) เป็นเป้าหมายที่ใกล้เคียงกับเป้าหมายเงินเฟ้อของประเทศกำลังพัฒนาที่ดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ ซึ่งจะช่วยรักษาความสามารถในการแข่งขันด้านราคาของไทย

(3) เป็นเป้าหมายที่สามารถยึดเหนี่ยวการคาดการณ์เงินเฟ้อของสาธารณชนได้ดี สะท้อนจากการคาดการณ์เงินเฟ้อระยะยาวที่ทรงตัวในระดับใกล้เคียงกับค่ากลางของเป้าหมาย

สำหรับการกำหนดให้เป้าหมายดังกล่าวเป็นเป้าหมายนโยบายการเงินระยะปานกลางด้วยนั้น เป็นไปเพื่อให้สอดคล้องกับระยะเวลาที่นโยบายการเงินส่งผลต่อเศรษฐกิจและเงินเฟ้ออย่างเต็มที่ และเอื้อให้ประชาชนและธุรกิจสามารถวางแผนการบริโภคและการลงทุนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

เป้าหมายเงินเฟ้อสำหรับระยะปานกลาง และสำหรับปี 2560 และ 2561

กนง. และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเห็นชอบร่วมกันโดยกำหนดให้คงอัตราเงินเฟ้อทั่วไปเฉลี่ยทั้งปีที่ร้อยละ 2.5 ± 1.5 เป็นเป้าหมายนโยบายการเงินสำหรับระยะปานกลาง และสำหรับปี 2560 และ 2561 เนื่องจากอัตราเงินเฟ้อทั่วไปที่ระดับดังกล่าวเอื้อให้การเติบโตทางเศรษฐกิจสอดคล้องกับศักยภาพของระบบเศรษฐกิจไทย นอกจากนี้ สามารถยึดเหนี่ยวการคาดการณ์เงินเฟ้อของสาธารณชนได้ดี สะท้อนจากการคาดการณ์เงินเฟ้อระยะยาวที่ทรงตัวอยู่ในระดับใกล้เคียงกับค่ากลางของเป้าหมาย รวมทั้งช่วยรักษาความสามารถในการแข่งขันด้านราคาของประเทศ ส่วนค่าความยืดหยุ่น (Tolerance Band) ของเป้าหมายเงินเฟ้อยังเหมาะสมเพียงพอในการรองรับความผันผวนที่อาจส่งผลให้อัตราเงินเฟ้อในอนาคตเบี่ยงเบนออกจากค่ากลางของเป้าหมายในระยะสั้นได้  อย่างไรก็ดี โครงสร้างเศรษฐกิจโลกและเศรษฐกิจไทยที่เปลี่ยนแปลงไปอาจส่งผลต่อพลวัตเงินเฟ้อและแนวโน้มอัตราเงินเฟ้อในระยะข้างหน้า ดังนั้น กนง. จะติดตามและศึกษาการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างดังกล่าวเพื่อให้การกำหนดเป้าหมายนโยบายการเงินและการดำเนินนโยบายการเงินในระยะต่อไปมีความเหมาะสม และสามารถบรรลุเป้าหมายของเสถียรภาพราคา การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและเสถียรภาพระบบการเงินได้อย่างมีประสิทธิภาพ

​กรณีที่อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเคลื่อนไหวออกนอกช่วงเป้าหมาย

ข้อตกลงร่วมกันระหว่าง กนง. และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้กำหนดไว้ว่า

“กรณีที่อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเคลื่อนไหวออกนอกช่วงเป้าหมาย ตามที่ได้ตกลงร่วมกันไว้ ให้ กนง. ชี้แจงสาเหตุ แนวทางแก้ไข และระยะเวลาที่คาดว่าอัตราเงินเฟ้อทั่วไปจะกลับเข้าสู่ช่วงที่กำหนดไว้โดยเร็ว รวมทั้งให้รายงานความคืบหน้าของการแก้ไขปัญหาเป็นระยะตามสมควร”