การกำหนดเป้าหมายของนโยบายการเงิน

ธนาคารแห่งประเทศไทยดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อแบบยืดหยุ่น (Flexible Inflation Targeting) มาตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2543 ซึ่งหมายความว่า ธปท. ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการดูแลอัตราเงินเฟ้อเพียงอย่างเดียว แต่ ธปท. ยังให้ความสำคัญกับการดูแลการขยายตัวทางเศรษฐกิจ รวมทั้งเสถียรภาพด้านอื่นๆ อาทิ ภาคธุรกิจ ภาคครัวเรือน ภาคสถาบันการเงิน และตลาดการเงินด้วย 

เป้าหมายเงินเฟ้อตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2543 จนถึงปี 2551 

1)  ใช้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน (Core inflation) เป็นเป้าหมายในการดำเนินนโยบาย

อัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน หมายถึง อัตราการเปลี่ยนแปลงเมื่อเทียบกับระยะเดียวกันปีก่อนของดัชนีราคาผู้บริโภค (Consumer Price Index: CPI) ที่หักราคาสินค้าในหมวดอาหารสดและพลังงานออก โดยมีเหตุผลมาจากการที่ราคาสินค้าในกลุ่มที่หักออกดังกล่าว อาทิ ข้าว ผลิตภัณฑ์จากแป้ง เนื้อสัตว์ ผัก ผลไม้ ค่าไฟฟ้า ก๊าซหุงต้มและน้ำมันเชื้อเพลิง มีความผันผวนมากในระยะสั้นอันเกิดจากปัจจัยภายนอกที่อยู่นอกเหนือความสามารถในการควบคุมของนโยบายการเงิน ดังนั้น หากยังคงรวมอยู่ในเป้าหมายอาจจะทำให้ต้องปรับเปลี่ยนนโยบายการเงินบ่อยครั้งและอาจจะเป็นการซ้ำเติมเศรษฐกิจให้เลวลงไปอีกได้ เช่น กรณีที่ราคาสินค้าหมวดอาหารสดและพลังงานสูงขึ้น ซึ่งส่งผลบั่นทอนกำลังซื้อของประชาชนอยู่แล้ว หากมีการดำเนินนโยบายการเงินอย่างเข้มงวด โดยการขึ้นอัตราดอกเบี้ย เพื่อทำให้อัตราเงินเฟ้อลดลง จะมีผลทำให้การอุปโภคบริโภคยิ่งลดลง และกลายเป็นการซ้ำเติมการขยายตัวของเศรษฐกิจให้เลวลงมากขึ้น

กล่าวโดยสรุปคือ การหักราคาสินค้าในกลุ่มดังกล่าวออกจะช่วยลดความผันผวนของอัตราเงินเฟ้อ สะท้อนแรงกดดันด้านราคาที่แท้จริง (Underlying inflation) ที่มาจากด้านอุปสงค์หรือส่วนของ Second-round effect ได้ดีขึ้น ในขณะเดียวกัน ความผันผวนที่น้อยลงช่วยลดการปรับเปลี่ยนนโยบายการเงินบ่อยเกินความจำเป็น อย่างไรก็ดี แม้ว่าจะหักราคาสินค้าหมวดอาหารสดและพลังงานออกก็ตาม แต่ข้อมูลที่เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของระดับราคาในภาพรวม (General price level) ก็ยังสามารถสะท้อนได้จากอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานที่คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 3 ใน 4 ของดัชนีราคาผู้บริโภค (Consumer Price Index) นอกจากนี้ จากข้อมูลในอดีตพบว่าในระยะยาวอัตราเงินเฟ้อทั่วไปและอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานจะเคลื่อนไหวไปด้วยกัน แม้ว่าในระยะสั้นอาจมีความแตกต่างกันบ้าง ดังนั้น การดูแลรักษาเสถียรภาพด้านราคาโดยการใช้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเป็นเป้าหมาย จะเท่ากับเป็นการดูแลรักษาเสถียรภาพของอัตราเงินเฟ้อทั่วไปด้วย ซึ่งหมายถึงการดูแลให้ราคาสินค้าและบริการที่เกี่ยวข้องกับค่าครองชีพของประชาชนมีเสถียรภาพในระยะยาว  

2) ใช้ช่วงร้อยละ 0-3.5 ต่อปี เป็นเป้าหมาย โดยคำนึงถึง

• ความสามารถในการปรับตัวของประชาชนในกลุ่มต่าง ๆ ในระบบเศรษฐกิจต่อการเปลี่ยนแปลงของระดับราคา โดยเฉพาะกลุ่มผู้เกษียณอายุที่พึ่งพารายได้จากดอกเบี้ยเงินฝากเป็นหลัก กลุ่มผู้มีเงินเดือนประจำ รวมไปถึงกลุ่มผู้ใช้แรงงานที่มีอำนาจต่อรองค่าจ้างค่อนข้างต่ำ เพราะอาจได้รับผลกระทบหากระดับของเงินเฟ้อที่เป็นเป้าหมายสูงเกินไป เนื่องจากรายได้มักจะเพิ่มขึ้นไม่ทันกับอัตราเงินเฟ้อ ซึ่งจะทำให้อำนาจซื้อลดลง
  

• ความสอดคล้องกับอัตราเงินเฟ้อของประเทศคู่ค้าคู่แข่งสำคัญของไทย เพราะการรักษาอัตราเงินเฟ้อของไทยให้สอดคล้องกับอัตราเงินเฟ้อของประเทศคู่ค้าคู่แข่งจะช่วยรักษาความสามารถแข่งขันด้านราคาในการส่งออกของประเทศไทยได้ โดยในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา (2542 – 2551) อัตราเงินเฟ้อของประเทศคู่ค้าคู่แข่งสำคัญของไทยเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณร้อยละ 1.8  
  

3) ใช้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเฉลี่ยรายไตรมาสเป็นเป้าหมาย

เนื่องจากโดยปกติ อัตราเงินเฟ้อรายเดือนมักจะมีความผันผวนสูง การเฉลี่ยเป็นรายไตรมาสจึงช่วยให้เห็นพัฒนาการของเงินเฟ้อได้ดีขึ้น นอกจากนี้ ยังช่วยให้ ธปท. และประชาชนสามารถตรวจสอบได้เร็วกว่าการเฉลี่ยเป็นรายปีหรือระยะเวลาที่นานกว่านั้น หากเงินเฟ้อมีแนวโน้มจะหลุดจากเป้าหมาย รวมทั้งยังสอดคล้องกับประมาณการจากแบบจำลองเศรษฐกิจมหภาครายไตรมาสที่คณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) ใช้เป็นเครื่องมือประกอบการกำหนดนโยบาย 

กนง. มีความเห็นว่าเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานที่ร้อยละ 0-3.5 มีความเหมาะสมกับภาวะเศรษฐกิจของไทย และการที่กำหนดเป็นช่วง (Range) และมีขนาดกว้างพอสมควร ก็เพื่อที่จะช่วยให้การดำเนินนโยบายการเงินมีความยืดหยุ่นและสามารถรองรับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นในช่วงสั้นๆ (Temporary economic shocks)  ซึ่งช่วยลดความจำเป็นที่ กนง. จะต้องปรับเปลี่ยนนโยบายการเงินบ่อยครั้ง ซึ่งหมายถึงการลดความผันผวนของอัตราดอกเบี้ย ส่งผลให้ระบบเศรษฐกิจและการเงินของประเทศดำเนินไปได้อย่างราบรื่น

เป้าหมายเงินเฟ้อปี 2552 

พระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551 กำหนดกรอบในการดำเนินงานด้านนโยบายการเงินของประเทศไว้อย่างชัดเจนในมาตราที่ 28/8 โดยระบุว่า "ภายในเดือนธันวาคมของทุกปี ให้คณะกรรมการนโยบายการเงินจัดทำเป้าหมายของนโยบายการเงินในปีถัดไป เพื่อเป็นแนวทางให้แก่รัฐและ ธปท. ในการดำเนินการใด ๆ เพื่อดำรงไว้ซึ่งเสถียรภาพด้านราคา โดยทำความตกลงร่วมกับรัฐมนตรี และให้รัฐมนตรีเสนอเป้าหมายของนโยบายการเงินที่ได้ทำความตกลงร่วมนั้นต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติ เมื่อได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีแล้ว ให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา"

ด้วยเหตุนี้ กนง. และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจึงได้พิจารณาทบทวนความเหมาะสมของเป้าหมายเงินเฟ้อปี 2552 ร่วมกันอย่างรอบคอบ โดยคำนึงถึงประเด็นสำคัญต่าง ๆ และได้เห็นชอบร่วมกันที่จะเสนอเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อใหม่โดย

(1) ใช้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเฉลี่ยรายไตรมาสเช่นเดิมเพื่อสร้างความต่อเนื่องในการดำเนินนโยบาย 

(2) ปรับช่วงของเป้าหมายให้แคบลงไว้ที่ร้อยละ 0.5-3.0 ต่อปี ทั้งนี้ ได้ปรับขอบล่างให้สูงกว่าศูนย์เพื่อลดโอกาสของการเกิดภาวะเงินฝืด ขณะเดียวกันปรับขอบบนลงให้เท่ากับที่ปรับขอบล่างขึ้น เพื่อไม่ส่งสัญญาณว่าจุดยืนของนโยบายการเงินจะเปลี่ยนแปลง ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติเป้าหมายดังกล่าวเมื่อวันที่ 1 กันยายน 2552

เป้าหมายเงินเฟ้อปี 2553 จนถึงปี 2557

กนง. และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเห็นชอบร่วมกันที่จะยังคงใช้อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานเฉลี่ยรายไตรมาสที่ร้อยละ 0.5 -3.0 ต่อปี ซึ่งเป็นเป้าหมายเงินเฟ้อต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี 2552 โดยเห็นว่ายังคงเป็นเป้าหมายที่มีความเหมาะสมในการช่วยสนับสนุนให้เศรษฐกิจไทยมีเสถียรภาพและเติบโตได้อย่างยั่งยืนในระยะต่อไป เนื่องจาก

(1) อัตราเงินเฟ้อที่ต่ำและไม่ผันผวน (Low and stable) จะมีส่วนสำคัญยิ่งที่ช่วยเอื้อให้เศรษฐกิจเติบโตได้อย่างยั่งยืนในระยะยาว

(2) เป้าหมายอัตราเงินเฟ้อที่วางไว้สอดคล้องกับอัตราเงินเฟ้อของประเทศคู่ค้าคู่แข่ง ซึ่งจะช่วยรักษาความสามารถในการแข่งขันด้านราคาของสินค้าส่งออกของไทย

(3) เป้าหมายเงินเฟ้อที่ต่ำช่วยสร้างความมั่นใจให้แก่ภาคธุรกิจที่จะสามารถตัดสินใจวางแผนบริโภคและลงทุนได้อย่างมั่นใจ

เป้าหมายเงินเฟ้อปี 2558

กนง. และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้พิจารณาทบทวนความเหมาะสมของเป้าหมายเงินเฟ้อร่วมกันและเห็นชอบที่จะใช้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเป็นเป้าหมายของนโยบายการเงิน เนื่องจากในระยะหลังอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานมีความสามารถในการสะท้อนค่าครองชีพได้น้อยลง และราคาพลังงานและอาหารสดมีส่วนสำคัญต่อการกำหนดเงินเฟ้อมากขึ้น นอกจากนี้ การใช้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปที่ครอบคลุมในทุกกลุ่มกลุ่มสินค้าและบริการรวมถึงพลังงานและอาหารสดด้วยนั้น สอดคล้องกับความเข้าใจของประชาชน ซึ่งมีผลต่อการตัดสินใจบริโภคและออมของประชาชน การตัดสินใจลงทุนและตั้งราคาของภาคธุรกิจ จึงง่ายต่อการสื่อสารนโยบายการเงินของ กนง. กับสาธารณชน ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่งกับการดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อแบบยืดหยุ่น เนื่องจากการใช้อัตรา
เงินเฟ้อทั่วไปเป็นเป้าหมายจะช่วยให้การยึดเหนี่ยวเงินเฟ้อคาดการณ์ของสาธารณชนมีประสิทธิภาพมากขึ้น

เมื่อวันที่ 6 มกราคม 2558 คณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติกำหนดใช้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเฉลี่ยรายปีที่ร้อยละ 2.5 ± 1.5 เป็นเป้าหมายนโยบายการเงิน ปี 2558 ซึ่งเป้าหมายใหม่นี้มีองค์ประกอบที่สำคัญที่จะช่วยให้การดำเนินนโยบายการเงินมีประสิทธิภาพมากขึ้น ดังนี้

(1) อัตราเงินเฟ้อทั่วไปสอดคล้องกับความเข้าใจของประชาชนเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงของระดับราคาในระบบเศรษฐกิจมากที่สุด เนื่องจากครอบคลุมทุกกลุ่มสินค้าและบริการที่ประชาชนบริโภค ซึ่งรวมถึงกลุ่มพลังงานและกลุ่มอาหารสดที่มีน้ำหนักรวมกันถึงร้อยละ 27 ของตะกร้าสินค้าผู้บริโภค ขณะที่ในระยะหลังอัตราเงินเฟ้อพื้นฐานสามารถสะท้อนค่าครองชีพได้น้อยลง และราคาพลังงานและอาหารสด มีส่วนสำคัญต่อการกำหนดเงินเฟ้อมากขึ้น  ดังนั้น การใช้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปจะช่วยให้ กนง. สื่อสารนโยบายการเงินกับประชาชนได้ง่ายขึ้น และช่วยยึดเหนี่ยวการคาดการณ์เงินเฟ้อของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ทั้งนี้ ในปัจจุบันประเทศที่ดำเนินนโยบายการเงินโดยใช้เป้าหมายเงินเฟ้อล้วนใช้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเป็นเป้าหมายทั้งสิ้น 

(2) กำหนดรูปแบบเป้าหมายเงินเฟ้อเป็นค่ากลาง (ร้อยละ 2.5) แทนที่แบบช่วง (ร้อยละ 0.5 – 3.0) จะช่วยให้การส่งสัญญาณในการดูแลเสถียรภาพด้านราคามีความชัดเจนขึ้น และช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการยึดเหนี่ยวการคาดการณ์เงินเฟ้อ นอกจากนี้ ยังให้มีค่าความยืดหยุ่น (Tolerance Band) ที่ร้อยละ ± 1.5 ซึ่งจะทำให้นโยบายการเงินมีความยืดหยุ่น (Policy Space) ในการรักษาอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจควบคู่ไปกับการดูแลเสถียรภาพด้านราคา โดยในช่วงแรกค่าความยืดหยุ่นที่ร้อยละ 1.5 น่าจะมีความเหมาะสมและสามารถรองรับความผันผวนของราคาพลังงานและอาหารสดได้ในระดับหนึ่ง

(3) กำหนด Time horizon ที่ยาวขึ้นจากค่าเฉลี่ยรายไตรมาสเป็นค่าเฉลี่ยรายปีมีความสอดคล้องกับระยะเวลาการส่งผ่านนโยบายการเงิน

เป้าหมายเงินเฟ้อปี 2559 และเป้าหมายระยะปานกลาง

กนง. และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเห็นชอบร่วมกันในการกำหนดให้อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเฉลี่ยทั้งปีที่ร้อยละ 2.5 ± 1.5 เป็นเป้าหมายเงินเฟ้อสำหรับปี 2559 และเป็นเป้าหมายนโยบายการเงินระยะปานกลาง เนื่องจาก

(1) เป็นเป้าหมายที่สอดคล้องกับพื้นฐานเศรษฐกิจ โดยค่ากลางของเป้าหมายอยู่ในระดับใกล้เคียงกับแนวโน้มอัตราเงินเฟ้อ
ในระยะยาว ซึ่งเป็นระดับที่เอื้อให้เศรษฐกิจเติบโตได้ในระดับศักยภาพ

(2) ใกล้เคียงกับเป้าหมายของประเทศกำลังพัฒนาที่ดำเนินนโยบายการเงินภายใต้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ ซึ่งจะช่วยรักษาความสามารถในการแข่งขันด้านราคาแข่งขันของไทย

(3) เป็นเป้าหมายที่สามารถยึดเหนี่ยวการคาดการณ์เงินเฟ้อของประชาชนได้ดี สะท้อนจากการคาดการณ์เงินเฟ้อระยะยาวที่ทรงตัวในระดับใกล้เคียงกับค่ากลางของกรอบเป้าหมาย

สำหรับการกำหนดให้เป็นเป้าหมายนโยบายการเงินระยะปานกลางด้วยนั้น เพื่อให้สอดคล้องกับระยะเวลาที่นโยบายการเงินจะส่งผลต่อเศรษฐกิจและอัตราเงินเฟ้อได้อย่างเต็มที่ และเอื้อให้ประชาชนและธุรกิจสามารถวางแผนการบริโภคและการลงทุนได้อย่างมีประสิทธิภาพ​​​

เป้าหมายเงินเฟ้อสำหรับระยะปานกลาง และสำหรับปี 2560

กนง. และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเห็นชอบร่วมกันในการกำหนดให้คงอัตราเงินเฟ้อทั่วไปเฉลี่ยทั้งปีที่ร้อยละ 2.5 ± 1.5 เป็นเป้าหมายของนโยบายการเงินสำหรับระยะปานกลาง และสำหรับปี 2560 เนื่องจากอัตราเงินเฟ้อในระดับดังกล่าวเอื้อต่อการ​เติบโตทางเศรษฐกิจและการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจการเงิน รวมทั้งช่วยรักษาความสามารถในการแข่งขันของประเทศ นอกจากนี้ ค่าความยืดหยุ่น (Tolerance Band) ของเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อในปัจจุบันยังเหมาะสมเพียงพอรองรับความผันผวนที่อาจกระทบต่ออัตราเงินในอนาคตให้เบี่ยงเบนออกจากค่ากลางของกรอบเป้าหมายไปในระยะสั้นได้ และช่วยยึดเหนี่ยวการคาดการณ์เงินเฟ้อของสาธารณชนได้ดี สะท้อนจากการคาดการณ์เงินเฟ้อระยะยาวที่ทรงตัวอยู่ในระดับใกล้เคียงกับค่ากลางของกรอบเป้าหมาย อย่างไรก็ดี โครงสร้างเศรษฐกิจโลกที่เปลี่ยนแปลงไป อาจส่งผลต่อพลวัตเงินเฟ้อและการดำเนินนโยบายการเงินในระยะข้างหน้า ดังนั้น กนง. จะติดตามการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวและปัจจัยต่าง ๆ อย่างใกล้ชิดเพื่อให้การกำหนดเป้าหมายนโยบายการเงินและการดำเนินนโยบายการเงินในระยะต่อไปสามารถบรรลุเป้าหมายของเสถียรภาพราคา การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและเสถียรภาพการเงินได้อย่างมีประสิทธิภาพ​

​กรณีที่อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเคลื่อนไหวออกนอกช่วงเป้าหมาย

ข้อตกลงร่วมกันระหว่างคณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้กำหนดไว้ว่า

“กรณีที่อัตราเงินเฟ้อทั่วไปเคลื่อนไหวออกนอกช่วงเป้าหมาย ตามที่ได้ตกลงร่วมกันไว้ ให้ กนง. ชี้แจงสาเหตุ แนวทางแก้ไข และระยะเวลาที่คาดว่าอัตราเงินเฟ้อทั่วไปจะกลับเข้าสู่ช่วงที่กำหนดไว้โดยเร็ว รวมทั้งให้รายงานความคืบหน้าของการแก้ไขปัญหาเป็นระยะตามสมควร”