การกำกับดูแลระบบการชำระเงิน (Oversight of Payment Systems)

1. วัตถุประสงค์และบทบาทของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ในการกำกับดูแลระบบการชำระเงิน 

ระบบการชำระเงินมีความสำคัญในฐานะเป็นเครื่องมือที่หล่อลื่นกิจกรรมทางเศรษฐกิจของประเทศให้ดำเนินไปได้อย่างต่อเนื่องและมั่นคง โดยช่วยสนับสนุนและรองรับการทำธุรกรรมทางการเงินของสถาบันการเงิน ภาครัฐ ภาคเอกชน รวมถึงประชาชนทั่วไป ให้สามารถดำเนินการได้อย่างสะดวก รวดเร็ว และมีประสิทธิภาพ ช่วยส่งเสริมการขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจและรักษาเสถียรภาพทางการเงินของประเทศ (Financial stability)

ธปท. มีหน้าที่กำกับดูแลผู้ให้บริการระบบการชำระเงินตามพระราชบัญญัติระบบการชำระเงิน พ.ศ. 2560 (พ.ร.บ. ระบบการชำระเงิน) ซึ่งมีคณะกรรมการระบบการชำระเงิน (กรช.) เป็นผู้กำหนดนโยบายเกี่ยวกับระบบการชำระเงินที่ ธปท. กำกับดูแลและระบบการหักบัญชีระหว่างสถาบันการเงิน รวมถึงติดตามการดำเนินงานของ ธปท. ในการจัดตั้งหรือสนับสนุนการจัดตั้งระบบการชำระเงิน

ทั้งนี้ ธปท. มีวัตถุประสงค์ในการกำกับดูแลระบบการชำระเงิน เพื่อให้มีความปลอดภัยและมีประสิทธิภาพ ลดความเสี่ยงในด้านต่าง ๆ ตามหลักการมาตรฐานสากล สร้างความเชื่อมั่นให้กับผู้ใช้บริการ รวมถึงส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันระหว่างผู้ให้บริการ ซึ่งนำไปสู่การมีเสถียรภาพของระบบการชำระเงินและระบบการเงินโดยรวม 

2. การกำกับดูแลระบบการชำระเงินในประเทศไทย

ธปท. ได้จัดทำ “กรอบการกำกับดูแลระบบการชำระเงินในประเทศไทย (Oversight Framework of Payment Systems in Thailand)” เพื่อใช้เป็นแนวทางการดำเนินการของ ธปท. ในการกำกับดูแลระบบการชำระเงิน ดังนี้

2.1) การกำกับดูแลตาม พ.ร.บ. ระบบการชำระเงิน

การกำกับดูแลตาม พ.ร.บ. ระบบการชำระเงิน แบ่งออกเป็น 3 ส่วนหลัก ได้แก่

     2.1.1) ระบบการชำระเงินที่มีความสำคัญ ได้แก่ ระบบบาทเนต (Bank of Thailand Automated High-value Transfer Network: BAHTNET) และระบบการหักบัญชีเช็คด้วยภาพเช็ค (Imaged Cheque Clearing and Archive System: ICAS) ซึ่งเป็นระบบที่ ธปท. จัดตั้งและดำเนินการ
            ทั้งนี้ พ.ร.บ. ระบบการชำระเงิน มีบทบัญญัติในเรื่องที่สำคัญต่อเสถียรภาพระบบการชำระเงิน โดยมีการคุ้มครองการโอนเงิน การชำระดุล หรือการหักบัญชีที่ได้ดำเนินการผ่านระบบการชำระเงินที่มีความสำคัญก่อนเวลาที่ศาลมีคำสั่งรับคำร้องขอให้ฟื้นฟูกิจการหรือมีคำสั่งพิทักษ์ทรัพย์ของสมาชิก ให้มีผลสมบูรณ์ไม่สามารถเพิกถอน กลับรายการ แก้ไข หยุด หรือระงับได้ (Payment finality) เพื่อป้องกันความเสี่ยงที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อเนื่องเป็นวงกว้าง (Systemic risk)

     2.1.2) ระบบการชำระเงินภายใต้การกำกับ ได้แก่ (1) ระบบโอนเงินรายย่อยระหว่างผู้ใช้บริการของระบบ (Inter-institution Fund Transfer System)  (2) ระบบเครือข่ายบัตร (Payment Card Network) และ (3) ระบบการชำระดุล (Settlement System)

     2.1.3) บริการการชำระเงินภายใต้การกำกับ ได้แก่ (1) การให้บริการบัตรเครดิต บัตรเดบิต หรือบัตรเอทีเอ็ม (2) การให้บริการเงินอิเล็กทรอนิกส์ (3) การให้บริการรับชำระเงินด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์แทนผู้ขายสินค้าหรือผู้ให้บริการหรือเจ้าหนี้  (4) การให้บริการโอนเงินด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ และ (5) การให้บริการการชำระเงินอื่นใดที่อาจส่งผลกระทบต่อระบบการเงิน หรือประโยชน์สาธารณะ

     โดย พ.ร.บ. ระบบการชำระเงิน ได้ให้อำนาจ ธปท. ประกาศกำหนดหลักเกณฑ์การกำกับดูแลระบบการชำระเงิน โดยมีตามกรอบหลักการกำกับดูแล 5 ด้าน คือ (1) ด้านฐานะทางการเงิน (2) ด้านธรรมาภิบาล (3) ด้านการบริหารความเสี่ยงและความปลอดภัย (4) ด้านการคุ้มครองผู้ใช้บริการ และ (5) ด้านการส่งเสริมประสิทธิภาพและความสามารถในการแข่งขัน นอกจากนี้ ธปท. สามารถเข้าตรวจสอบและขอข้อมูลที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนสั่งให้แก้ไขฐานะทางการเงินหรือการดำเนินงานที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชน หรือฝ่าฝืนหรือละเลยไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่ ธปท. ประกาศกำหนด

2.2) การกำกับดูแลตามมาตรฐานสากล

คณะกรรมการระบบการชำระเงิน (กรช.) ได้เห็นชอบหลักเกณฑ์การจัดกลุ่มระบบการชำระเงินตามระดับความสำคัญ รวมถึงได้วางกรอบการกำกับดูแลระบบการชำระเงินในแต่ละกลุ่มเพื่อให้มีการกำกับดูแลที่สอดคล้องกับหลักการตามมาตรฐานสากล (Principles for Financial Market Infrastructures: PFMI) ที่ออกโดย Committee on Payments and Market Infrastructures (CPMI) ร่วมกับ International Organization of Securities Commissions (IOSCO) เมื่อเดือนเมษายน 2555  ซึ่งการกำกับดูแลตามมาตรฐานสากล PFMI สรุปสาระสำคัญได้ดังนี้ 

     2.2.1) ระบบการชำระเงินที่มีความสำคัญต่อความมั่นคงของระบบการเงินของประเทศ (Systemically Important Payment System: SIPS) ได้แก่ ระบบบาทเนต (BAHTNET) ที่ดำเนินการโดย ธปท. เนื่องจากเป็นระบบโครงสร้างพื้นฐานทางการเงิน (Financial Market Infrastructure: FMI) ของประเทศ รองรับธุรกรรมการโอนเงินมูลค่าสูงระหว่างสถาบันการเงินและใช้สำหรับชำระดุลธุรกรรมตลาดเงินและระบบการชำระเงินอื่น ซึ่งหากระบบหยุดชะงักอาจส่งผลกระทบต่อสมาชิกในระบบอย่างต่อเนื่องเป็นวงกว้าง (Systemic risk) หรือเสถียรภาพและความมั่นคงของระบบการชำระเงิน จึงต้องมีการกำกับดูแลระบบ SIPS ให้ดำเนินการได้ตามมาตรฐานสากล PFMI ที่ใช้กับระบบการชำระเงินทุกข้อ (รวม 18 ข้อ)

     2.2.2) ระบบการชำระเงินรายย่อยที่มีความสำคัญ (Prominently Important Retail Payment Systems: PIRPS) ได้แก่ ระบบ ICAS ซึ่งดำเนินการโดย ธปท. และระบบการโอนเงินรายย่อยระหว่างธนาคาร (Interbank Transaction Management and Exchange: ITMX) ซึ่งดำเนินการโดย บริษัท เนชั่นแนล ไอทีเอ็มเอ๊กซ์ จำกัด (NITMX) โดยในการกำกับดูแลระบบ PIRPS จะใช้มาตรฐานสากล PFMI จำนวน 14 ข้อ โดยไม่รวมถึงหลักการที่เกี่ยวข้องกับความเสี่ยงทางการเงิน

2.3) กระบวนการกำกับดูแลระบบการชำระเงินของ ธปท. 

     2.3.1) การรวบรวมข้อมูลและติดตามการดำเนินงาน (Continuous off-site monitoring)
     2.3.2) การประเมินความเสี่ยง (Risk assessment) 
     2.3.3) การตรวจสอบการดำเนินงาน (On-site examination) 
     2.3.4) การรายงานผลการกำกับดูแลต่อคณะกรรมการ (Reporting to committee)
     2.3.5) การปรับปรุงแก้ไข (Improvement)

3. ความร่วมมือในการกำกับดูแลระบบการชำระเงิน (Co-operative Oversight)

ธปท. ในฐานะหน่วยงานกำกับดูแลระบบการชำระเงิน มีการประสานความร่วมมือกับหน่วยงานกำกับดูแลระบบโครงสร้างพื้นฐานทางการเงินอื่น ๆ ทั้งในประเทศและต่างประเทศ เพื่อแลกเปลี่ยนข้อมูลด้านการกำกับดูแลระบบโครงสร้างพื้นฐานทางการเงินที่เชื่อมโยงกัน ให้มีความมั่นคงปลอดภัย มีประสิทธิภาพ และมีการบริหารจัดการความเสี่ยงอย่างเพียงพอ และรวมถึงป้องกันความเสี่ยงในลักษณะลูกโซ่ (Systemic risk) ของทั้งระบบได้อย่างเหมาะสม สอดคล้องกับมาตรฐานสากล PFMI ตามหลักการด้านหน้าที่ความรับผิดชอบของธนาคารกลางหรือหน่วยงานที่มีหน้าที่กำกับดูแล (Responsibility E: Cooperation with other authorities) โดยมีการกำหนดขอบเขตความร่วมมือในการกำกับดูแลให้ครอบคลุมถึงเรื่องการกำหนดนโยบายและแผนการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานทางการเงินที่เชื่อมโยงกัน การดูแลความเสี่ยงที่สำคัญ และการจัดการกรณีที่ระบบเกิดปัญหาหรือขัดข้อง ซึ่งมีผลกระทบต่อระบบโครงสร้างพื้นฐานทางการเงินที่เชื่อมโยงกัน 

3.1) หน่วยงานกำกับดูแลในประเทศ ได้แก่ สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ซึ่งทำหน้าที่กำกับดูแลระบบศูนย์รับฝากหลักทรัพย์ (Central Securities Depositories: CSD) ระบบการชำระราคาและส่งมอบหลักทรัพย์ (Securities Settlement Systems: SSS) และระบบสำนักหักบัญชีกลางสำหรับธุรกรรมการซื้อขายหลักทรัพย์ (Central Counterparties: CCP) 

3.2) หน่วยงานกำกับดูแลในต่างประเทศ ได้แก่ Hong Kong Monetary Authority (HKMA) ซึ่งกำกับดูแลระบบ US Dollar Clearing House Automated Transfer System (USD CHATS) โดยมีการเชื่อมโยงกับระบบบาทเนต (cross-border links) ในลักษณะการชำระดุลแบบข้ามพรมแดนในเวลาเดียวกันด้วยกลไก Payment-versus-Payment (PvP) เพื่อช่วยลดความเสี่ยงของการชำระดุลธุรกรรมซื้อขายเงินบาทและเงินดอลลาร์สหรัฐ

4. เอกสารที่เกี่ยวข้อง (Related documents)

รายงานการกำกับดูแลระบบการชำระเงินประจำปี 2559
รายงานการกำกับดูแลระบบการชำระเงินประจำปี 2558
รายงานการกำกับดูแลระบบการชำระเงินประจำปี 2557