การกำกับดูแลกลุ่มธุรกิจทางการเงินของธนาคารพาณิชย์ที่ทำธุรกิจเกี่ยวกับดิจิทัล
บริบทและความจำเป็นในการกำกับดูแล
การพัฒนานวัตกรรมและเทคโนโลยีด้านดิจิทัล โดยเฉพาะสินทรัพย์ดิจิทัล (digital assets: DA) มีแนวโน้มที่จะขยายตัวอย่างรวดเร็ว การเปลี่ยนแปลงดังกล่าว เป็นโอกาสที่จะนำเทคโนโลยีมาช่วยพัฒนาบริการทางการเงิน แต่ขณะเดียวกันก็มาพร้อมความเสี่ยง ทั้งต่อเสถียรภาพของระบบการเงิน เช่น การนำ DA มาใช้เป็นสื่อในการชำระเงิน (Means of Payment) ในวงกว้าง หรือถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือฟอกเงิน นอกจากนี้ หากธนาคารพาณิชย์ (ธพ.) จะเข้ามาประกอบธุรกิจ DA ก็อาจก่อให้เกิดความเสี่ยงแก่ ธพ. นั้นเอง เพราะไปเกี่ยวข้องกับสินทรัพย์ที่ผันผวนสูง รวมถึงอาจเป็นช่องทางส่งผ่านความเสี่ยงมายังประชาชนที่เป็นลูกค้าของ ธพ. เช่น ถูกชักชวนให้ลงทุนใน DA โดยขาดความรู้ความเข้าใจในการลงทุนที่ดีพอ
ดังนั้น การกำกับดูแลกลุ่มธุรกิจทางการเงิน (กลุ่ม ธพ.) จึงควรรักษาความสมดุลระหว่างการพัฒนาด้านนวัตกรรมและการดูแลความเสี่ยงที่อยู่บนพื้นฐานของความรับผิดชอบต่อสังคมโดยรวม (responsible innovation) เนื่องจาก ธพ. อยู่ในฐานะที่แตกต่างจากธุรกิจทั่วไป เพราะรับเงินฝากของประชาชน และได้รับความไว้วางใจมาอย่างยาวนาน ดังนั้น การเข้าไปมีส่วนร่วมทางธุรกิจใด ๆ ของ ธพ. จึงต้องระมัดระวังเป็นพิเศษ เพื่อป้องกันไม่ให้ใช้ช่องทางธุรกิจนี้จนนำไปสู่การขยายความเสี่ยงที่ไม่พึงประสงค์
ธปท. ในฐานะผู้ดูแลเสถียรภาพเศรษฐกิจการเงินและสถาบันการเงิน รวมถึงผู้ใช้บริการทางการเงิน ที่อาจได้รับผลกระทบจากความเสี่ยงต่าง ๆ เหล่านี้ จึงต้องเข้ามากำกับดูแลให้การขยายตัวของธุรกิจใหม่ ๆ โดยเฉพาะ DA คำนึงถึงประโยชน์ต่อประชาชน ความเสี่ยงต่าง ๆ และเสถียรภาพของระบบการเงิน ซึ่งสอดคล้องกับทิศทางการกำกับดูแลของหลายองค์กรในต่างประเทศที่เริ่มตระหนักถึงความจำเป็นที่จะต้องดูแล ทั้งนี้ แนวทางการกำกับดูแลจะอยู่บนพื้นฐานของความยืดหยุ่น ปรับเปลี่ยนได้ตามระดับความเสี่ยง โดยหากพิสูจน์ได้ว่ามีประโยชน์ชัดเจนและสามารถดูแลหรือบริหารจัดการความเสี่ยงได้ ก็พร้อมจะผ่อนปรนมากขึ้น
วัตถุประสงค์ของการกำกับดูแล
สนับสนุนเทคโนโลยีหรือการพัฒนาบริการทางการเงินที่จะช่วยให้ระบบการเงินมีประสิทธิภาพ และเพิ่มการเข้าถึงบริการทางการเงิน เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชนและภาคธุรกิจ ไม่ปิดกั้นการใช้ DA ในรูปแบบที่มีประโยชน์
ป้องกันความเสี่ยงต่อเงินฝากของประชาชน และความเสี่ยงต่อความเชื่อมั่นของประชาชนต่อธุรกิจ ธพ.
คุ้มครองผู้บริโภคให้ได้รับบริการอย่างเป็นธรรม ป้องกันการชักชวนให้ผู้ที่เป็นกลุ่มเสี่ยงและไม่เข้าใจ DA เพียงพอมาลงทุน
ธุรกิจ DA ในประเทศมีมาตรฐานการให้บริการที่เหมาะสม มีการคุ้มครองลูกค้า มีการดูแลเรื่องการฟอกเงินหรือกิจกรรมที่ไม่พึงประสงค์ ซึ่งจะเป็นผลดีต่อกลุ่ม ธพ. ลูกค้า และระบบการเงินโดยรวม
แนวทางกำกับดูแล เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์
(1) เพิ่มความยืดหยุ่นในการประกอบธุรกิจของกลุ่ม ธพ. ส่งเสริม Open Competition โดยสนับสนุนนวัตกรรมในภาคการเงิน ให้ธุรกิจเกิดการแข่งขัน เพื่อให้ผู้ใช้บริการได้รับประโยชน์สูงสุด
• ให้กลุ่มธุรกิจทางการเงินของ ธพ. ใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีทางการเงิน (FinTech) ได้มากขึ้น โดยยกเลิกเพดานการลงทุนในธุรกิจ FinTech เนื่องจากเห็นประโยชน์ที่ชัดเจนของการพัฒนาผลิตภัณฑ์และบริการ นอกจากนี้ ธพ. มีประสบการณ์เกี่ยวกับ FinTech มากพอ และมีแนวทางการดูแลความเสี่ยงของ FinTech ที่มั่นใจได้ในระดับหนึ่งแล้ว
• ให้กลุ่มธุรกิจทางการเงินของ ธพ. มีบทบาทในธุรกิจ DA อย่างค่อยเป็นค่อยไป และมีมาตรฐานการให้บริการ การคุ้มครองผู้ใช้บริการที่เหมาะสม ความเสี่ยงใหม่ ๆ ของ DA แม้จะไม่กระทบฐานะทางการเงินของกลุ่ม ธพ. ภายใต้หลักเกณฑ์กำกับที่มีอยู่เดิม แต่อาจส่งผลกระทบถึงความเชื่อมั่นของ ธพ. ดังนั้น การขยายบทบาทของกลุ่ม ธพ. ในธุรกิจ DA อย่างค่อยเป็นค่อยไป จะช่วยจำกัดผลที่อาจเกิดจากความเสี่ยงใหม่ ๆ ได้ อีกทั้งจะช่วยให้กลุ่ม ธพ. พิจารณาการลงทุนหรือจัดสรรทรัพยากรอย่างรอบคอบ โดย
ให้บริษัทในกลุ่ม ธพ. สามารถลงทุนในกิจการที่ประกอบธุรกิจเกี่ยวกับ DA ได้ ภายใต้ limit ที่ 3% ของเงินกองทุน โดยเป็นระดับที่ไม่ได้ต่ำเกินจนเป็นข้อจำกัดของการเข้าไปเรียนรู้ของ ธพ. ขณะเดียวกันก็ไม่สูงเกินไปจนกระทบกับฐานะการเงินของ ธพ. นอกจากนี้ การกำกับ limit ไว้ก่อนในระยะแรกยังมีประโยชน์ทางอ้อม ดังนี้
ช่วยสร้างแรงจูงใจในการยกระดับมาตรฐานของธุรกิจ DA โดยหากกลุ่ม ธพ. สามารถยกระดับมาตรฐานของกิจการ DA กิจการใด ให้เท่ากับมาตรฐานที่ ธปท. กำหนดได้ (เช่น มาตรฐานด้าน CG, IT, market conduct) ก็ไม่ต้องนับเงินลงทุนของธุรกิจนั้น ๆ ใน limit ได้
เมื่อมีมาตรฐานการกำกับดูแลที่เป็นสากล หรือมีข้อมูล/ตัวอย่างจากต่างประเทศว่าสามารถคลายความกังวลได้ ก็สามารถพิจารณาปรับเพิ่มหรือยกเลิก limit ได้ เช่นเดียวกับ FinTech limit
สำหรับ DA ใหม่ที่ประโยชน์ยังไม่ชัดเจนหรือยังไม่ได้รับการกำกับดูแล ให้ทดลองนวัตกรรมใน Sandbox ได้ เพื่อประเมินผลดีผลเสียต่อระบบการเงิน ทดสอบแนวทางการคุ้มครองผู้บริโภคที่เหมาะสม และให้มั่นใจได้ว่ามีการบริหารความเสี่ยงที่รัดกุม ไม่กระทบเสถียรภาพระบบการเงิน รวมทั้งพิจารณาถึงประโยชน์ต่อเศรษฐกิจ โดยหากปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวข้อง และมาตรฐานที่ ธปท. คาดหวัง ก็จะสามารถออกจาก Sandbox เพื่อประกอบธุรกิจในวงกว้างได้
(2) ยกระดับแนวทางกำกับดูแลธุรกิจของกลุ่ม ธพ. โดยกำกับตามระดับความเสี่ยง (risk-proportionality) เสี่ยงมาก-กำกับเข้ม เสี่ยงน้อย-ยืดหยุ่นได้ ให้รองรับการปรับเปลี่ยนโครงสร้างและการขยายไปสู่ธุรกิจดิจิทัลของกลุ่ม ธพ. เพื่อป้องกันผลกระทบต่อผู้ฝากเงินและระบบการเงิน รวมถึงมีการคุ้มครองลูกค้าอย่างเหมาะสม (ตัวอย่างของแนวทางการกำกับดูแลตามภาคผนวก)
• ต้องมีการบริหารจัดการความเสี่ยงที่ดี โดยให้ความสำคัญกับการดูแลเงินฝากของประชาชนและระบบการเงินโดยรวมเป็นลำดับแรก และดูแลความเชื่อมโยงกับบริษัทในกลุ่ม ธพ. ที่อาจ expose กับความเสี่ยงใหม่ ๆ ได้
- ยังไม่อนุญาตให้ ธพ. ประกอบธุรกิจ DA โดยตรง เพื่อป้องกันความเสี่ยงใหม่ ๆ ที่อาจเกิดขึ้น
- มีธรรมาภิบาลที่ดี โดยโครงสร้างการบริหารงานต้องมีอิสระ คณะกรรมการไม่เป็นชุดเดียวกันทั้งหมด เพื่อป้องกันความขัดแย้งทางผลประโยชน์ภายในกลุ่ม (conflict of interests) รวมทั้งมีกลไกที่ดูแลความเสี่ยงด้านเทคโนโลยี
- มีเงินกองทุนเพียงพอรองรับความเสี่ยงของธุรกิจ ธพ. และ กลุ่ม ธพ. โดยเงินกองทุนสะท้อนความเสี่ยงของธุรกิจและความเสี่ยงใหม่ ๆ เช่น หากมีการถือครองเหรียญ DA ต้องมีการดำรงเงินกองทุนที่มากขึ้น เพื่อสะท้อนความเสี่ยงของสินทรัพย์ (สอดคล้องกับแนวทางที่หลายประเทศอยู่ระหว่างพิจารณา)
- ป้องกันผลกระทบจากความเชื่อมโยงระหว่าง ธพ. ที่ต้องดูแลเงินฝากของประชาชน กับกลุ่ม ธพ. ที่อาจมี exposure ต่อความเสี่ยงใหม่ๆ มากขึ้น เพื่อไม่ให้กระทบต่อบริการและความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อ ธพ. ทั้งด้านการเงิน การดำเนินงาน และด้านชื่อเสียง
• ป้องกันธุรกิจของกลุ่ม ธพ. จากการถูกใช้เป็นช่องทางการทำผิดกฎหมาย ซึ่งอาจกระทบต่อความน่าเชื่อถือของกลุ่ม ธพ. รวมถึงเป็นผลเสียต่อระบบการเงินโดยรวม โดยกลุ่ม ธพ. จะต้องให้ความสำคัญกับการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ด้าน AML เนื่องจากธุรกิจ DA อาจถูกใช้เป็นช่องทางในการฟอกเงินหรือในธุรกรรมผิดกฎหมายได้ง่าย
• มีการคุ้มครองลูกค้า เนื่องจากผลิตภัณฑ์ทางการเงินรูปแบบใหม่ที่มีความผันผวนสูง เช่น DA อาจไม่เหมาะกับทุกคน กลุ่ม ธพ. จึงต้องดูแลให้การเสนอขายหรือการแนะนำผลิตภัณฑ์เหมาะกับกลุ่มลูกค้าที่มีความรู้ทางการเงินและการยอมรับความเสี่ยงต่างกัน รวมทั้งควรสร้างความรู้ความเข้าใจให้ลูกค้า และดูแลการใช้ข้อมูลลูกค้าอย่างรัดกุม (data governance)
ความคาดหวังจากการกำกับดูแลกลุ่มธุรกิจทางการเงินในยุคดิจิทัล
• ระบบการเงินได้รับประโยชน์จากเทคโนโลยีในการพัฒนาบริการให้มีประสิทธิภาพ ตอบสนองความต้องการของลูกค้า และเพิ่มการเข้าถึงบริการทางการเงินของประชาชน
• ธุรกิจในภาคการเงินสามารถปรับตัวได้เท่าทันการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี สามารถดำเนินธุรกิจได้อย่างยั่งยืน โดย ธปท. สนับสนุนให้ภาคการเงินปรับตัวเข้าสู่เศรษฐกิจดิจิทัลโดยไม่ได้เน้นที่ความเร็วในการ adopt นวัตกรรมทุกรูปแบบ แต่เน้นที่ประโยชน์ต่อประชาชนและเศรษฐกิจ โดยจะต้องมีการบริหารความเสี่ยงที่เหมาะสม
• ธุรกิจ DA ในประเทศมีมาตรฐานการให้บริการที่เหมาะสม มีการคุ้มครองลูกค้า มีการดูแลเรื่องการฟอกเงินหรือกิจกรรมที่ไม่พึงประสงค์ ซึ่งจะเป็นผลดีต่อกลุ่ม ธพ. ลูกค้า และระบบการเงินโดยรวม
ภาคผนวก : ตัวอย่างการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจ DA ของกลุ่ม ธพ.
