นายบดินทร์ ศิวิลัย
ฝ่ายเสถียรภาพระบบการเงิน
หากพูดถึง “ธนาคารกลาง” เชื่อว่า หลายท่านคงคุ้นเคยกับงานด้านนโยบายการเงิน การดูแลอัตราแลกเปลี่ยน รวมถึงการกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ แต่มีงานอีกด้านหนึ่งที่ธนาคารกลางทั่วโลกให้ความสำคัญอย่างมากนับตั้งแต่วิกฤตซับไพรม์เป็นต้นมา นั่นคือการดูแล “เสถียรภาพระบบการเงิน” (financial stability) ครับ
"ระบบการเงินที่มีเสถียรภาพนั้นไม่ต่างอะไรกับร่างกายที่สมดุล แข็งแรง ทำกิจกรรมได้ดีอย่างที่พึงจะเป็น"
ระบบการเงินทุกวันนี้มีทั้งสถาบันการเงิน ธุรกิจ และประชาชนทั่วไปซึ่งเชื่อมโยงกันผ่านการทำธุรกรรมการเงิน การเป็นเจ้าหนี้-ลูกหนี้ รวมถึงการลงทุนในสินทรัพย์หลายรูปแบบ เราฝากเงินและกู้เงินกับธนาคาร บางท่านลงทุนในกองทุนรวมซึ่งก็นำเงินไปซื้อหุ้นหรือตราสารหนี้ต่ออีกทีหนึ่ง ฝั่งบริษัทที่ออกตราสารก็นำเงินที่ได้ไปหมุนเวียน เป็นระบบที่ทุกส่วนเกี่ยวพันกันไม่ต่างจากส่วนต่าง ๆ ของร่างกายที่ทำงานด้วยกันเป็นองค์รวม ที่จริงระบบการเงินที่ “มีเสถียรภาพ” นั้นไม่ต่างอะไรกับร่างกายที่สมดุล แข็งแรง ทำกิจกรรมได้ดีอย่างที่พึงจะเป็น ในที่นี้คือการเป็นตัวกลางในการจัดสรรเงินทุนไปสู่ภาคส่วนต่าง ๆ อย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพ แม้ในเวลาที่ต้องเผชิญกับแรงกดดันรอบตัว
วิกฤตซับไพรม์ในปี 2551 ปลุกธนาคารกลางทั่วโลกให้ “ตื่น” ขึ้นมาพบกับความจริงที่ว่าเครื่องมือเชิงนโยบายที่มีอยู่นั้นไม่เพียงพอในการดูแลระบบการเงิน ธนาคารกลางหลายแห่งตั้งหน่วยงานขึ้นมาขับเคลื่อนงานด้านเสถียรภาพระบบการเงินโดยเฉพาะ และหลายประเทศมีการตั้ง “Financial Stability Committee” ขึ้นด้วยเพื่อประสานการทำงานระหว่างผู้กำกับดูแลที่เกี่ยวข้องในระบบการเงิน
ทำไม “ธนาคารกลางยุคใหม่” จึงต้องดูแลเสถียรภาพระบบการเงิน? มีเหตุผลหลายประการครับ
ประการแรก เสถียรภาพระบบการเงินนั้นถือเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นอย่างยิ่งต่อเสถียรภาพของเศรษฐกิจโดยรวม พันธกิจหลักของธนาคารกลางคือการดูแลเสถียรภาพด้านราคา บางแห่งเช่นธนาคารกลางสหรัฐฯ มีเป้าหมายด้านการจ้างงานด้วย ซึ่งการบรรลุเป้าหมายเหล่านี้แทบเป็นไปไม่ได้เลยหากตลาดการเงินหยุดชะงัก ธุรกิจขาดเงินทุนหมุนเวียน สถาบันการเงินมีฐานะไม่มั่นคง หรือครัวเรือนมีหนี้สูงจนฐานะการเงินเปราะบางมาก
ประการที่สอง แหล่งระดมทุนนอกระบบธนาคารมีความสำคัญเชิงระบบสูงขึ้นมาก ซึ่งธนาคารกลางต้องขยายขอบเขตการทำงานไปให้ถึงด้วย หลังวิกฤตซับไพรม์ธุรกิจกองทุนรวมในไทยโตขึ้นถึงกว่า 3 เท่าตัวและเป็นแหล่งออมที่สำคัญของประชาชนในปัจจุบัน เช่นเดียวกับธุรกิจประกันภัยและสหกรณ์ออมทรัพย์ที่โตเร็วเช่นกัน นอกจากนี้ ระบบการเงินมีความเชื่อมโยงกันสูงขึ้นมากทั้งภาคสถาบันการเงิน
ตลาดทุน และตลาดตราสารหนี้ ธนาคารกลางยุคใหม่จึงต้องมองให้ครบทั้งระบบ เพราะเงินทุนก็เหมือนน้ำที่พร้อมไหลไปในที่ต่าง ๆ หากที่ใดไม่มีการกำกับดูแลเพียงพอก็อาจมีการสะสมความเสี่ยงได้ ธนาคารกลางจึงต้องประสานกับหน่วยงานกำกับดูแลอื่นและช่วยกันจับสัญญาณความเสี่ยงต่าง ๆ ให้ได้เร็ว
ประการที่สาม หลักสำคัญของการดูแลเสถียรภาพระบบการเงินคือการ “ตัดไฟแต่ต้นลม” ทุกวันนี้ปัญหาเล็ก ๆ ที่จุดหนึ่งในระบบการเงินอาจลุกลามเป็นลูกโซ่และก่อตัวเป็นปัญหาเชิงระบบ (systemic event) ได้เร็วมาก ซึ่งเมื่อ “ระบบ” เกิดปัญหาแล้วย่อมกระทบทุกคน ธนาคารกลางจึงมีหน้าที่ดูแลความเปราะบางที่อาจลุกลามเป็นปัญหาเชิงระบบ และสร้างความมั่นใจให้ทุกภาคส่วนเพื่อไม่ให้เกิดการตื่นตระหนก (panic) ซึ่งจะช่วยให้กลไกของระบบการเงินสามารถทำงานได้ต่อเนื่อง การขาดความเชื่อมั่นนั้นจะยิ่งกระตุ้นให้ปัญหาทวีความรุนแรงขึ้น เช่น ผู้ลงทุนอาจเร่งเทขาย (fire sale) หุ้น ตราสารหนี้ และกองทุนรวมออกมาเพื่อถือเงินสด ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อสภาพคล่องในตลาดและการระดมทุนของภาคธุรกิจอย่างมาก
หากเราไม่เข้าดูแลปัญหาตั้งแต่เนิ่น ๆ จนกลายเป็นวิกฤตนั้น การแก้ไขจะยิ่งยากและ “แพง” ขึ้นหลายเท่าตัว ไม่ต่างจากคนป่วยที่ไม่รีบรักษาอาการให้ตรงจุด ปล่อยให้ลุกลามหนักจนสุดท้ายต้องไปนอนโรงพยาบาล ในกรณีของไทยช่วงวิกฤตปี 2540 ต้นทุนทางการคลังที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขวิกฤตนั้นสูงถึงร้อยละ 44 ของ GDP (Laeven และ Valencia (2018)) ซึ่งยังไม่รวมค่าเสียโอกาสและต้นทุนต่อเศรษฐกิจในระยะยาวนะครับ และต้องไม่ลืมว่าในวิกฤตทุกครั้ง สุดท้ายแล้วผู้ที่ได้รับผลกระทบหนักที่สุดก็คือประชาชน
ในเวลาปกตินั้นการออกกำลังกายและตรวจสุขภาพเป็นประจำคงเพียงพอ แต่ในเวลาที่ร่างกายเรา “ติดเชื้อ covid-19” แบบนี้ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องดำเนินมาตรการเชิงรุก โดยต้องทำอย่างรวดเร็วและมีขนาดใหญ่เพียงพอกับขนาดของวิกฤตที่ไม่เคยมีมาก่อนเช่นครั้งนี้ ที่ผ่านมารัฐบาลได้ออกมาตรการทางการคลังขนานใหญ่ซึ่งช่วยบรรเทาปัญหาสภาพคล่องของประชาชน ด้านแบงก์ชาติได้ดำเนินมาตรการในหลายมิติที่สำคัญเช่น (1) การลดดอกเบี้ยนโยบายและลด FIDF fee เพื่อให้สถาบันการเงินไปปรับลดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ให้กับผู้กู้ (2) การออกมาตรการเร่งปรับโครงสร้างหนี้และช่วยเหลือด้านสินเชื่อ (3) การเสริมสภาพคล่องให้ SMEs ผ่าน soft loans ซึ่ง SMEs ถือเป็นแหล่งจ้างงานที่สำคัญกว่าร้อยละ 80 ของทั้งประเทศ และ (4) การตั้ง Mutual Fund Liquidity Facility (MFLF) เพื่อเสริมสภาพคล่องให้กองทุนรวมตราสารหนี้ และการตั้ง Corporate Bond Stabilization Fund (BSF) เพื่อเป็นแหล่งเงินสำรองระยะสั้นให้กับตราสารหนี้ที่ออกโดยบริษัทคุณภาพดี เพื่อป้องกันไม่ให้การขาดสภาพคล่องของธุรกิจลุกลามเป็นปัญหาต่อระบบการเงินโดยรวม
การเร่งเสริมสภาพคล่องของธุรกิจทั้งขนาดเล็กและใหญ่และการเข้าเป็น “หลังพิง” (backstop) ให้กับตลาดการเงินนั้น ถือเป็นแนวทางที่รัฐบาลและธนาคารกลางทั่วโลกใช้รับมือกับวิกฤตครั้งนี้ด้วยเช่นกัน ในสหรัฐฯ มีการออกมาตรการทางการคลังซึ่งมุ่งช่วย เหลือผู้ประกอบการขนาดเล็กในหลายด้าน และมีการตั้ง Primary/Secondary Market Corporate Credit Facility เพื่อดูแลตลาดตราสารหนี้ ด้านธนาคารกลางยุโรปขยายการเข้าซื้อสินทรัพย์ผ่าน Pandemic Emergency Purchase Program (PEPP) ส่วนในเอเชียธนาคารกลางอินเดียได้ตั้ง Special Liquidity Facility for Mutual Funds (SLF-MF) ขึ้นเพื่อดูแลสภาพคล่องของกองทุนรวมหลังจากที่มีการเร่งไถ่ถอนจนต้องปิดกองทุนหลายกอง มาตรการเหล่านี้ล้วนมีเป้าหมายเพื่อป้องกันไม่ให้ปัญหาสภาพคล่องลุกลามเป็นปัญหาด้านฐานะ (solvency) ซึ่งหากธุรกิจล้มเป็นจำนวนมากจะยิ่งซ้ำเติมการจ้างงาน การผลิต ซึ่งจะทำให้การฟื้นตัวกลับสู่ภาวะปกตินั้นยากยิ่งขึ้นไปอีก
คงไม่แปลกใจกันแล้วใช่ไหมครับ ว่าทำไมเราจึงเห็นธนาคารกลางทั่วโลกพร้อมใจกันออกมาดูแลสภาพคล่องของธุรกิจและตลาดตราสารหนี้ในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา บทเรียนวิกฤตในอดีตสอนเราชัดเจนว่า “ป้องกัน” ไว้ดีกว่าตาม “แก้ไข” เสมอครับ
บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคลซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย