​ภูมิทัศน์ภาคเกษตรไทย จะพลิกโฉมอย่างไรสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน?

​ดร.โสมรัศมิ์ จันทรัตน์ สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
ผศ. ดร.วิษณุ อรรถวานิช มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
ผศ. ดร.ภูมิสิทธิ์ มหาสุวีระชัย มหาวิทยาลัยขอนแก่น
ดร.กรรณิการ์ ธรรมพานิชวงค์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย
นายจิรัฐ เจนพึ่งพร ธนาคารแห่งประเทศไทย

          ภาคเกษตรนับว่ามีความสําคัญต่อเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทยอย่างมาก เพราะมีการจ้างงานสูงถึงกว่าร้อยละ 30 ของกําลังแรงงานทั้งประเทศ ครอบคลุมถึง 6.4 ล้านครัวเรือน และที่ดินทำการเกษตรครอบคลุมถึงร้อยละ 40 ของพื้นที่ทั่วประเทศ แต่ภาคเกษตรกลับมีสัดส่วนในมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศเพียงร้อยละ 10 มีอัตราการเติบโตช้าและมีความเปราะบางสูงกว่าภาคเศรษฐกิจอื่น ๆ ของประเทศ และยังเติบโตในอัตราที่ช้ากว่าประเทศผู้ผลิตสินค้าเกษตรชั้นนำของโลก หรือแม้แต่ประเทศเพื่อนบ้านในเอเชียหลายประเทศ

          จากอดีตจนถึงปัจจุบัน ภาคเกษตรไทยได้มีการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างครั้งสำคัญ เช่นเดียวกันกับทั่วโลก คือการลดลงของการใช้กำลังแรงงาน ซึ่งทดแทนด้วยการเพิ่มขึ้นของการใช้เครื่องจักรกลและเทคโนโลยีสมัยใหม่ เราจะเห็นได้ว่ารูปแบบการเติบโตของภาคเกษตรได้เปลี่ยนจากเดิมที่เน้นการขยายตัวเชิงปริมาณ เช่น ขยายพื้นที่เพาะปลูก และการใช้ปัจจัยการผลิตที่มากขึ้น เป็นต้น มาเป็นการเติบโตที่มาจากคุณภาพ หรือผลิตภาพมากขึ้น ในอดีตประเทศไทยเคยมีการขยายตัวของปัจจัยเชิงคุณภาพในระดับต้น ๆ ของโลก แต่กลับตกลงมาอยู่ในระดับต่ำอย่างต่อเนื่องจนถูกประเทศเพื่อนบ้านแซงหน้า

          ทุกวันนี้เกษตรกรส่วนใหญ่ของเรายังคงทำการผลิตแบบเดิม ๆ โดยเฉพาะการปลูกพืชเชิงเดี่ยว ซึ่งจากการศึกษาพบว่าให้ผลผลิตต่ำแต่มีความเสี่ยงสูง (“high risk, low return”) โดยเฉพาะพืชมหาชนที่มีความเสี่ยงจากการมีอุปทานส่วนเกินในตลาดโลกสูง เกษตรกรต้องแบกรับต้นทุนการผลิตที่สูงขึ้นเรื่อย ๆ มีรายได้สุทธิต่ำและเปราะบาง (รูปที่ 1) ตลอดถึงมีหนี้สินจำนวนมาก สวนทางกับความพยายามของภาครัฐและงบประมาณที่ได้ทุ่มลงไปในภาคเกษตรเป็นจำนวนมากทุก ๆ ปี

รูปที่ 1: ลักษณะการทำเกษตรรายครัวเรือนแสดงให้เห็นว่า 2 ใน 3 ของครัวเรือนปลูกพืชเชิงเดี่ยว (จุดสีเทา)

(ที่มา: ผู้เขียนคำนวณจากข้อมูลรายแปลงจากทะเบียนเกษตรกร 2560)

         คำถามที่น่าสนใจก็คือ เกิดอะไรขึ้นกับภาคเกษตรไทย และเราจะทำอย่างไรที่จะช่วยให้เกษตรกรไทยเข้มแข็ง ปรับตัว และแข่งได้ ทำให้เกิดการ “ระเบิดจากข้างใน” ในการพลิกโฉมภาคเกษตรไทยสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงในหลายมิติของโลกซึ่งจะส่งผลโดยตรงต่อภาคเกษตรเราอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ไม่ว่าจะเป็นการแข่งขันที่สูงขึ้นในสังคมโลกโลกาภิวัตน์ การเปลี่ยนแปลงรูปแบบอุปสงค์ของอาหารทั่วโลก การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และที่สำคัญอย่างยิ่งคือการปฏิวัติทางเทคโนโลยี ซึ่งกำลังทำให้เกิด “การปฏิวัติเขียวครั้งที่สอง” ในภาคเกษตรทั่วโลก

          งานวิจัยชิ้นนี้เป็นงานวิจัยชิ้นแรก ๆ ที่พยายามจะสร้างองค์ความรู้เพื่อจะตอบคำถามข้างต้น โดยใช้ข้อมูลเกษตรขนาดใหญ่ของประเทศหลากหลายฐาน ซึ่งเมื่อนำมาบูรณาการร่วมกัน ทำให้เราสามารถศึกษามิติต่าง ๆ ของภาคเกษตรไทยได้อย่างความละเอียดในระดับแปลง ครัวเรือน และแรงงานเกษตร ตลอดถึงครอบคลุมเกษตรกรกว่าร้อยละ 90ของเกษตรกรทั่วประเทศ ในระยะเวลากว่าทศวรรษที่ผ่านมา

          งานวิจัยนี้ได้ชี้ให้เห็นถึง 8 ความท้าทายที่สำคัญซึ่งเป็น “ปัญหาเชิงโครงสร้าง” ที่มีผลฉุดรั้งต่อการปรับตัวของเกษตรกรไปสู่การพัฒนาอย่างมีนัยสำคัญ ได้แก่ (1) การเข้าสู่สังคมสูงวัยในภาคเกษตรที่มีความรวดเร็วและรุนแรงกว่าสถานการณ์โดยรวมของประเทศ (2) เกษตรกรถึงร้อยละ 40 ยังมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินทำกินไม่สมบูรณ์หรือยังไม่มีที่ดินเป็นของตนเอง และที่ดินทำกินของเกษตรกรส่วนใหญ่ยังมีขนาดเล็ก (3) การเข้าถึงทรัพยากรน้ำที่ยังไม่ทั่วถึงเกษตรกรกว่าครึ่ง (4) ผลิตภาพการผลิตและมูลค่าเพิ่มของผลผลิตส่วนใหญ่ยังอยู่ในระดับต่ำ (5) ต้นทุนการผลิตที่สูงขึ้นและรายได้ที่ผันผวน ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากโครงสร้างตลาดที่มีลักษณะห่วงโซ่อุปทานที่ยาวและแข่งขันไม่สมบูรณ์ (6) โครงสร้างการทำเกษตรที่ทำให้เกษตรกรตกอยู่ในวงจรหนี้สิน (7) ความเปราะบางต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และ ที่สำคัญคือ (8) นโยบายภาครัฐที่ขาดความไม่ต่อเนื่องในการดำเนินการและมักเน้นผลเพียงระยะสั้นผ่านการแทรกแซงราคา ซึ่งก่อให้เกิดการตัดสินใจที่ไม่เหมาะสม และลดแรงจูงใจในการปรับตัวของเกษตรกรอย่างไม่ได้ตั้งใจ 

          งานวิจัยนี้ยังได้ชี้ให้เห็นถึง 5 โอกาส ที่อาจเป็น “ตัวช่วยสำคัญ” ในการพลิกโฉมภาคเกษตรไทยสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน ได้แก่ (1) การศึกษาที่เพิ่มขึ้นของแรงงานเกษตร โดยเฉพาะอย่างยิ่งแรงงานอายุน้อย (2) สถาบันเกษตรกรที่มีอยู่เป็นจำนวนมาก และการมีส่วนร่วมของเกษตรกร (3) การพัฒนาทางเทคโนโลยีและนวัตกรรมเกษตรที่เอื้อต่อการเพิ่มผลิตภาพและมูลค่าเพิ่มของผลผลิตโดยตรง ตลอดถึงเทคโนโลยีดิจิทัลที่อาจช่วยปลดล็อกการเข้าถึงองค์ความรู้ ทรัพยากร และตลาด ทำให้ห่วงโซ่อุปทานในตลาดสั้นลง (4) การทำเกษตรที่มีลักษณะกระจุกตัวเชิงพื้นที่สูง ซึ่งจะเอื้อให้มีโอกาสได้รับประโยชน์จากการประหยัดต่อขนาด หรือ economies of scale ในหลากหลายมิติ และอาจช่วยปลดล็อกให้เกษตรกรรายย่อยส่วนใหญ่ของประเทศสามารถเข้าถึงเทคโนโลยีได้ในหลากหลายรูปแบบ ซึ่งตัวอย่างที่สำคัญ คือการเพิ่มขึ้นของตลาดเช่าเครื่องจักรกลสมัยใหม่ที่แพร่หลายมากทั่วประเทศ

          งานวิจัยนี้ยังได้ให้ความสำคัญกับตัวช่วยสุดท้าย นั่นก็คือความเข้าใจถึงพฤติกรรมและเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมของเกษตรกร หรือ behavioral insights ซึ่งเป็นพื้นฐานสำคัญในการเรียนรู้ สร้างแรงจูงใจ ปรับเปลี่ยน และตัดสินใจของเกษตรกร (รูปที่ 2 แสดงให้เห็นถึงลักษณะของพฤติกรรมลำเอียงของเกษตรกรตัวอย่างกว่า 250 ราย และชี้ว่าการไม่ชอบความเสี่ยง และคิดแค่ปัจจุบันไม่สนใจอนาคต เป็นลักษณะพฤติกรรมลำเอียงหลัก ๆ ของเกษตรกรไทย) เราแสดงให้เห็นผ่านการทดลองทางเศรษฐศาสตร์กับเกษตรกรตัวอย่างในภาคกลางและภาคอีสานว่า วิธีการส่งเสริมการเกษตรและนโยบายเกษตรที่ถูกออกแบบด้วยพื้นฐานความเข้าใจข้างต้น จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพและลดผลกระทบที่ไม่ตั้งใจของนโยบายต่อแรงจูงใจของเกษตรกรได้

รูปที่ 2 ลักษณะพฤติกรรมลำเอียงของเกษตรกร

          คณะผู้เขียนหวังเป็นอย่างยิ่งว่า ข้อมูลและองค์ความรู้จากงานวิจัยชิ้นนี้จะเป็นพื้นฐานสำคัญในการออกแบบและแลกเปลี่ยนความคิดเชิงนโยบายอย่างสร้างสรรค์ คณะผู้เขียนขอเชิญชวนเข้ารับฟังการนำเสนอผลงานวิจัยฉบับเต็มเรื่อง “ภูมิทัศน์ภาคเกษตรไทย จะพลิกโฉมอย่างไรสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน?” ได้ในงานสัมมนาวิชาการประจำปี 2562 ของธนาคารแห่งประเทศไทย ในหัวข้อ “พลิกโฉมเศรษฐกิจ พิชิตการแข่งขัน” ระหว่างวันที่ 30 กันยายน – 1 ตุลาคม 2562 ณ โรงแรม Centara Grand at Central World (รายละเอียดที่ www.bot.or.th/BOTSymposium2019)

บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย

>>​Download​​ PDF