กระบวนการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยจากมุมมองตลาดแรงงานหายไปไหน?
ดร.เสาวณี จันทะพงษ์
ประเทศไทยกำลังเผชิญกับความท้าทาย “กับดักของประเทศรายได้ปานกลาง” (Middle-income Trap) และประสบปัญหาการลดลงของผลิตภาพแรงงานและกาลังแรงงาน โดยอย่างหลังเนื่องจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรของไทยที่จะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุเร็วทำให้เกิดปรากฏการณ์ “แก่ก่อนที่จะรวย” นอกจากนี้ ยังมีปัญหาการขาดแคลนแรงงานทั้งเชิงปริมาณและคุณภาพด้วย ซึ่งล้วนเป็นข้อจำกัดต่อการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย (Structural Transformation) เพื่อก้าวข้ามพัฒนาการเศรษฐกิจไทยสู่ระดับที่สูงขึ้น เหล่านี้ทำให้เกิดคำถามว่าแล้วกระบวนการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยจากมุมมองตลาดแรงงานในปัจจุบันเป็นอย่างไร? และในระยะสั้นหากประเทศเราไม่สามารถเพิ่มการลงทุน หรือเปลี่ยนไปผลิตด้วยเทคโนโลยีขั้นสูงได้ในทันที เราจะมีวิธีการใดทำให้กระบวนการนี้กลับมาได้บ้าง? บทความนี้จะตอบคำถามข้างต้นโดยแบ่งเป็น 3 ส่วน ส่วนแรกพูดถึงความสำคัญและสถานะปัจจุบันของการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย ส่วนที่สองชี้ให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างการเติบโตของเศรษฐกิจ ผลิตภาพแรงงานและการเคลื่อนย้ายแรงงาน และส่วนที่สามนำเสนอแนวทางที่จะทำให้กระบวนการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจด้วยการเพิ่มผลิตภาพแรงงานให้กลับมาอีกครั้งหนึ่ง
1. ความสำคัญและสถานะปัจจุบันของการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทย การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจทั้งด้านการผลิต การใช้ปัจจัยการผลิตทั้งแรงงานและทุนและโครงสร้างการตลาด ซึ่งเป็นกระบวนการสำคัญของการเพิ่มระดับรายได้ประชาชาติให้สูงกว่าการเพิ่มขึ้นของประชากร ซึ่งจะทำให้มาตรฐานความเป็นอยู่ของประชาชนส่วนใหญ่ดีขึ้นกว่าเดิม จากงานศึกษาของ ADB (2013) ด้าน Asia’s Economic Transformation ชี้ว่าคุณลักษณะร่วมที่มักพบจากประสบการณ์ของประเทศที่สามารถก้าวข้ามไปเป็นประเทศพัฒนาแล้ว หรือประเทศในเอเชียที่พัฒนาเศรษฐกิจได้อย่างก้าวกระโดดในช่วง 4-5 ทศวรรษ เช่น ญี่ปุ่น ฮ่องกง เกาหลีใต้ สิงคโปร์ และจีน คือ 1) มีสัดส่วนของภาคเกษตรซึ่งมีผลิตภาพต่ำในด้านผลผลิตและการจ้างงานลดลง และ 2) มีสัดส่วนของภาคอุตสาหกรรมและบริการซึ่งมีผลิตภาพสูงกว่าภาคเกษตรเพิ่มขึ้น นอกจากนี้ ยังมีคุณลักษณะสำคัญอื่นๆ เช่น มีสินค้าและบริการที่ผลิตส่วนใหญ่หลากหลายและสลับซับซ้อน (Diversification) มีการยกระดับการผลิตที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูงด้วยนวัตกรรมใหม่ๆ (Upgrading) รวมทั้งมีการเชื่อมโยงห่วงโซ่การผลิต (Deepening) ทั้งในประเทศและฐานการผลิตในต่างประเทศได้
ผลงานวิจัยสรุปได้ว่า* หากเราแบ่งเศรษฐกิจไทยในช่วง 40 กว่าปีที่ผ่านมาเป็น 4 ช่วง คือ ช่วงเศรษฐกิจเติบโต (1972-1986) ช่วงเฟื่องฟูก่อนวิกฤติ (1987-1996) ช่วงหลังวิกฤติเศรษฐกิจ (1997-2000) และช่วงปัจจุบัน (2001-2014) พบว่าเศรษฐกิจไทยได้ปรับโครงสร้างอย่างต่อเนื่อง พัฒนาจากสังคมเกษตรกรรมมาเป็นสังคมอุตสาหกรรมและบริการ (ภาพที่ 1) ด้านโครงสร้างการผลิต ไทยมีสัดส่วนของภาคเกษตรใน GDP ลดลงจากร้อยละ 20 ในช่วงเศรษฐกิจเติบโตเหลือเพียงร้อยละ 9 ในช่วงปัจจุบัน ขณะที่ภาคอุตสาหกรรมและบริการมีสัดส่วนเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 39 และ 52 ตามลำดับ
ในทางตรงกันข้าม ด้านโครงสร้างการจ้างงานปรับตัวช้า ในปัจจุบันสัดส่วนแรงงานในภาคเกษตรซึ่งมีผลิตภาพต่ำลดลงแต่ยังอยู่ระดับสูงที่ร้อยละ 40 ขณะที่สัดส่วนแรงงานในภาคอุตสาหกรรมซึ่งมีผลิตภาพสูงเพิ่มขึ้นช้าเป็นร้อยละ 15 และเกือบครึ่งหนึ่งของแรงงานทั้งหมดอยู่ในภาคบริการเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวจากช่วงเศรษฐกิจเติบโต สะท้อนถึงแรงงานส่วนใหญ่มีทักษะอยู่ในระดับต่ำทำให้เกิดปัญหาเชิงโครงสร้างการผลิตที่ไม่สามารถก้าวข้ามไปเป็นประเทศที่ผลิตด้วยนวัตกรรมได้ ทั้งนี้ ในประเทศที่พัฒนาแล้วสัดส่วนของภาคเกษตรและภาคอุตสาหกรรมใน GDP และการจ้างงานจะต่ำกว่าร้อยละ 5 และไม่น้อยกว่าร้อยละ 1 ตามลำดับ
หากมาดูในเชิงผลิตภาพแรงงาน ซึ่งคือความสามารถในการทางานของปัจจัยการผลิตด้านแรงงาน จะเห็นว่าในปัจจุบันอัตราการเติบโตของผลิตภาพแรงงานไทยลดลงมากจากช่วงเฟื่องฟูก่อนวิกฤติ โดยการขยายตัวของผลิตภาพแรงงานของภาคอุตสาหกรรมยังสูงกว่าภาคอื่น แต่เป็นที่น่ากังวลคือ การขยายตัวของผลิตภาพแรงงานของภาคบริการทั้งในปัจจุบันและช่วงเฟื่องฟูก่อนวิกฤติอยู่ต่ำกว่าของภาคเกษตร สะท้อนถึงปัญหาของความรู้และทักษะของแรงงาน ตลอดจนสภาพแวดล้อมในการผลิตของผู้ประกอบการในภาคนี้
2. ความสัมพันธ์ระหว่างการเติบโตของเศรษฐกิจ ผลิตภาพแรงงานและการเคลื่อนย้ายแรงงาน ผลการศึกษาชี้ให้เห็นว่า อัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจมีทิศทางเดียวกันกับอัตราการขยายตัวของผลิตภาพแรงงานสูง ในปัจจุบันเศรษฐกิจไทยขยายตัวช้าและต่ำกว่าศักยภาพ ขณะเดียวกันอัตราการเติบโตของกาลังแรงงานลดลงต่อเนื่อง จากการคาดการณ์ในอีก 10 ปีข้างหน้าอัตรานี้จะลดต่ำลงจนเกือบเป็นศูนย์ (ภาพที่ 2) สะท้อนว่าโอกาสที่แรงขับเคลื่อนเศรษฐกิจที่มาจากการเติบโตของประชากรจะหมดไปเหมือนกับที่เกิดขึ้นในประเทศพัฒนาแล้ว จึงเป็นเหตุให้ในระยะหลังมีการพูดถึงแนวทางการเพิ่มผลิตภาพแรงงานกันมากขึ้น
ในทางทฤษฎี อัตราการเติบโตของผลิตภาพแรงงานอาจแบ่งเป็น 2 ส่วน คือ อัตราการเติบโตของผลรวมของผลิตภาพแรงงานในแต่ละสาขาการผลิต (Within-sector Productivity) และการเปลี่ยนแปลงผลิตภาพแรงงานจากเคลื่อนย้ายแรงงาน (Labour Reallocation Productivity) จากที่ที่มีผลิตภาพต่ำอย่างเช่นภาคเกษตรไปยังที่ที่มีผลิตภาพสูงกว่าทั้งในภาคอุตสาหกรรมและบริการ
หากใช้แนวคิด Gross Worker Flow โดยวิเคราะห์จากสถิติการเปลี่ยนแปลงจานวนแรงงานสุทธิที่ย้ายเข้าและย้ายออกในแต่ละภาคการผลิตในแต่ละปีพบว่า ในภาพรวมอัตราการเคลื่อนย้ายแรงงานสุทธิลดลงอย่างต่อเนื่องและในปัจจุบันเกือบเป็นศูนย์ ในแง่ของจำนวนการเคลื่อนย้ายสุทธิของแรงงานเข้าสู่ภาคบริการและอุตสาหกรรมต่ำลงกว่าในช่วงเฟื่องฟูก่อนวิกฤติมาก (ภาพที่ 3) ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจไทยทั้งจากเศรษฐกิจโลก และจากปัญหาภายในประเทศทั้งการเมืองและน้ำท่วมใหญ่ ส่งผลให้ธุรกิจและตำแหน่งงานขยายตัวน้อย เป็นที่น่าสังเกตว่า มีแรงงานจานวนมากเคลื่อนย้ายไหลกลับเข้าสู่ภาคเกษตรซึ่งเป็นภาคที่มีผลิตภาพต่ำในช่วงที่มีนโยบายจำนาข้าวในช่วงปี 2012 – 2013
นอกจากนี้ ผลวิเคราะห์ระดับจุลภาคเชิงเศรษฐมิติด้วยโมเดล Multinomial Logit พบว่า 1) แรงงานจากภาคเกษตรที่อยู่ในระบบจะมีความยืดหยุ่นสูงในการเคลื่อนย้ายเข้าสู่ภาคอุตสาหกรรมและก่อสร้าง 2) แรงงานที่มีการศึกษามัธยมศึกษาปลายและอาชีวศึกษามีโอกาสเคลื่อนย้ายสูงกว่ากลุ่มการศึกษาอื่นๆ และ 3) อัตราค่าจ้างที่สูงขึ้นเป็นแรงจูงใจให้แรงงานตัดสินใจเคลื่อนย้ายไปทางานในภาคการผลิตที่มีผลิตภาพสูง ซึ่งส่งผลให้ผลิตภาพแรงงานโดยรวมสูงขึ้น
3. แนวทางที่จะทำให้กระบวนการเพิ่มผลิตภาพแรงงานด้วยกลไกการเคลื่อนย้ายแรงงานกลับมาอีกครั้งหนึ่งไม่ใช่เรื่องง่าย ต้องปฏิรูปหลายภาคส่วนพร้อมกัน ต้องใช้เวลาและต้องเริ่มให้เห็นผลเป็นรูปธรรมโดยเร็วใน 3 แนวทางหลัก คือ 1) การสร้างโอกาสแก่แรงงานทั้งในระบบและนอกระบบ โดยการพัฒนาทักษะการเรียนรู้อย่างต่อเนื่องตลอดช่วงชีวิตการทำงาน เพื่อการมีงานทำอย่างมีคุณภาพ มีผลิตภาพสูง และลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ เช่น ส่งเสริม “มาตรฐานฝีมือตามวิชาชีพ” และสร้างระบบการศึกษาทวิภาคี (Dual System) ร่วมมือกันระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนในสาขาวิชาชีพที่จำเป็นต่อการพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรม ) การปรับโครงสร้างการผลิต โดยเร่งลงทุนในโครงการวิจัยร่วมระหว่างบุคลากรวิจัยภาครัฐและเอกชนให้เกิดสินค้าที่ผลิตด้วยนวัตกรรมเพื่อการค้าให้ได้ ซึ่งจะทำให้เกิดการสร้างงานมากขึ้น และ 3) การปฏิรูปสถาบันด้านแรงงาน โดยเฉพาะการกำหนดค่าจ้างให้เป็นไปตามผลิตภาพ …เพื่อให้บรรลุเป้าหมายพัฒนาคน เพื่อพัฒนาประเทศไทยอย่างแท้จริง…
* หมายเหตุ: เป็นส่วนหนึ่งของงานวิจัยเรื่อง “กระบวนการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยในปัจจุบันและทิศทางข้างหน้า: วิเคราะห์จากมุมมองตลาดแรงงาน” ภายใต้โครงการวิจัยหัวข้อ Thailand’s Future Growth ปี 2015 จัดทาโดยธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และผลงานวิจัยฉบับสมบูรณ์จะเผยแพร่ใน website ของ ธปท. เร็ว ๆ นี้
บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย
