การคุ้มครองทางสังคม : บทเรียนของต่างประเทศ
นางสาวนฤภร เลิศวิทวัสชัยSchool of Foreign ServiceGeorgetown University
ปัญหาการว่างงานเป็นปัญหาพื้นฐานสำคัญทางเศรษฐกิจ การระบาดของโควิด 19 ส่งผลกระทบต่อแรงงานหลายกลุ่มโดยเฉพาะลูกจ้างชั่วคราวและอาชีพอิสระต้องตกงานเป็นจำนวนมาก
ธนาคารพัฒนาเอเชีย (Asia Development Bank: ADB)[1] แบ่งระบบการคุ้มครองทางสังคมเป็น 3 ส่วน คือ 1) การประกันสังคม เกี่ยวข้องกับระบบประกันสุขภาพ ระบบบำนาญ และระบบประกันสังคมโดยเฉพาะการประกันการว่างงาน 2) สวัสดิการสังคม เช่น การช่วยเหลือสังคมสงเคราะห์แก่ผู้ยากไร้ ผู้พิการ และสวัสดิการแก่เด็กและผู้สูงอายุ และ 3) นโยบายตลาดแรงงานเชิงรุก โดยเน้นการพัฒนาและฝึกอบรมทักษะแรงงานเพื่อสนับสนุนให้แรงงานมีงานทำ ก้าวหน้าในอาชีพการงาน และมีความมั่นคงทางอาชีพ
ในบทความนี้เราจะเน้น 2 หัวข้อหลักคือ การประกันการว่างงาน และนโยบายตลาดแรงงานเชิงรุก
ระดับการคุ้มครองทางสังคมของไทยอยู่ที่ไหน หากเทียบกับนานาชาติ?
ในภาพรวมระดับการคุ้มครองทางสังคมของไทยที่วัดจากดัชนี Social Protection Index จัดทำโดย ADB เมื่อปี 2556 อยู่ที่ 0.119 ซึ่งเป็นระดับกลาง ใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยของ 35 ประเทศในเอเชียที่ 0.110 สูงสุดคือญี่ปุ่น อยู่ที่ระดับ 0.416 หากเจาะลึกลงไปอีกในมิติความกว้าง (Breadth) คือ สัดส่วนประชากรที่ได้รับการคุ้มครองจากรัฐ และในมิติความลึก (Depth) คือมูลค่าที่ผู้ได้รับการคุ้มครองได้รับจากรัฐ โดยไทยและเกาหลีใต้จะคล้ายคลึงกันคือ มีความกว้างครอบคลุมประชากรเกือบทั้งหมด แต่เม็ดเงินที่รัฐให้การคุ้มครองทางสังคมต่อหัวอยู่ในระดับต่ำ (กาญจน์ชูฉัตร (2020) [2] โดยมีสัดส่วนค่าใช้จ่ายด้านการคุ้มครองทางสังคมแก่คนวัยทำงานไม่รวมด้านสุขภาพของไทยคิดเป็น 0.3% และเกาหลีใต้ 1.4% ต่อ GDP ซึ่งประเทศที่มีสัดส่วนค่าใช้จ่ายอยู่ระดับสูง คือ เบลเยี่ยม 6.9% ฟินแลนด์ 6.8% และเดนมาร์ก 6.5% (ILO, 2017) [3]
บทเรียนจากต่างประเทศด้านการคุ้มครองทางสังคม : รักษาการจ้างงาน ถ้วนหน้า และทันการณ์
วิกฤตทางสาธารณสุขและการตกต่ำทางเศรษฐกิจครั้งนี้ทำให้เราเห็นความจำเป็นของการมีระบบการคุ้มครองทางสังคม และนโยบายของรัฐสวัสดิการที่เข้มแข็ง รวมถึงมีต้นทุนด้านการเงินเพื่อสร้างตาข่ายทางสังคมประคับประคองทั้งแรงงานและธุรกิจให้ก้าวผ่านวิกฤตครั้งนี้ไปด้วยกัน เราได้สำรวจถึงรูปแบบของมาตรการการคุ้มครองทางสังคมของ 10 ประเทศ ประกอบด้วย ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร เยอรมนี เนเธอร์แลนด์ นอร์เวย์ สวีเดน นิวซีแลนด์ ออสเตรเลีย และแอฟริกาใต้ และได้นำเสนอ 5 ประเทศในตารางด้านล่าง พบว่าแต่ละประเทศมีมาตรการที่คล้ายคลึงกัน แต่แตกต่างในสิทธิ์ ข้อบังคับ และระยะเวลาขึ้นกับบริบทของภาวะเศรษฐกิจและระดับการคุ้มครองสังคมของประเทศนั้น ๆ สรุปบทเรียนได้ 4 ข้อ ดังนี้
Sources:
- Federal Ministry for Economic Affairs and Energy (2020), German government announces €50 billion in emergency aid for small businesses, March 23, 2020.
- Government of the Netherlands (2020), Coronavirus: Dutch government adopts package of new measures designed to save jobs and the economy, March 17, 2020.
- Government of Norway (2020), Additional financial measures to mitigate the economic effects of the coronavirus crisis, March 4, 2020.
- Internal Revenue Service, Economic Impact Payment Information Center, Washington, D.C, USA.
- KPMG, Japan: Government and institution measures in response to COVID-19. July 22, 2020.
1. การมีโครงสร้างสถาบันการคุ้มครองทางสังคมหรือรัฐสวัสดิการที่เข้มแข็ง ทำให้ประเทศกลุ่มนี้สร้างนโยบายที่หลากหลายรับมือกับวิกฤตครั้งนี้อย่างทันการณ์ เช่น โครงการทำงานระยะสั้น (Kurzarbeit) ของรัฐบาลเยอรมนีที่ช่วยธุรกิจจ่ายค่าแรงให้ลูกจ้างบริษัทราว 2 ใน 3 ของเงินเดือนเพื่อไม่ให้บริษัทปลดลูกจ้าง โครงการเงินโอนโดยตรงของอังกฤษ และโครงการ Paycheck Protection Programในสหรัฐอเมริกาที่แจกจ่ายเงินแก่ประชาชนทุกคน เกือบทุกประเทศยกเว้นภาษีแก่ธุรกิจและแรงงาน และยังมีโครงการเงินให้กู้ยืมสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำหลากหลายประเภท เช่น Main Street Lending Program ของธนาคารกลางสหรัฐฯ
2. การคำนึงถึงทรัพยากรมนุษย์เป็นหัวใจ โดยยึดหลัก “แรงงานรอด ธุรกิจรอด เศรษฐกิจรอด” ที่นอกเหนือจากการรักษาการจ้างงานแล้ว กลุ่มประเทศพัฒนายังให้ความสำคัญกับสวัสดิการด้านการพัฒนาตลาดแรงงานเชิงรุก โดยเน้นการฝึกอบรมทักษะแรงงาน เช่น นอร์เวย์มีโครงการพัฒนาทักษะแรงงานแก่ผู้ว่างงาน การเพิ่มทักษะดิจิทัล การให้แรงงานศึกษาต่อในระดับอุดมศึกษาแบบเร่งด่วน และการพัฒนาทักษะพื้นฐานแก่แรงงานไร้ฝีมือในภาคการผลิตที่ได้รับผลกระทบ สวีเดนมีโครงการช่วยเหลือจับคู่แรงงานในภาคธุรกิจสีเขียว ด้านญี่ปุ่นก็ให้เงินช่วยเหลือแก่นักศึกษา 4 แสนคนที่มีรายได้จากการทำงานนอกเวลาไม่เพียงพอคนละ 100,000 เยน เป็นต้น
3. มาตรการเชิงนวัตกรรมที่ครอบคลุมกลุ่มแรงงานอาชีพอิสระ (Freelance) รองรับโลกการทำงานยุคใหม่ เช่น เนเธอร์แลนด์ให้เงินชดเชยแก่ผู้ประกอบอาชีพอิสระที่ขาดรายได้ผ่านโครงการ Tozo เป็นเวลา 3 เดือน นอกจากนี้ยังมีมาตรการคล้ายคลึงกันในสหรัฐอเมริกา และสวีเดนด้วย
4. ความไว้วางใจกันภายใต้สังคมสมานฉันท์ (Social cohesion) ทั้งระหว่างรัฐและภาคประชาสังคม รวมถึงระหว่างประชาชนกันเอง ที่ญี่ปุ่น สหรัฐอเมริกา นอร์เวย์ เยอรมนี และเนเธอร์แลนด์ ภาครัฐและภาคประชาสังคมต่างเชื่อมั่นในระบบข้อมูลที่ผู้ขอรับสิทธิช่วยเหลือเยียวยากรอกลงทะเบียนผ่านระบบออนไลน์ว่าถูกต้อง และเป็นที่น่าสังเกตว่า ในญี่ปุ่นและเนเธอร์แลนด์มีการกระจายอำนาจรัฐสู่ระดับท้องถิ่นเพื่อความเข้าถึงและคล่องตัว
ความท้าทายของระบบการคุ้มครองสังคมของไทย
ล่าสุดสภาพัฒน์ฯ[5] คาดว่าจะมีแรงงานเสี่ยงถูกเลิกจ้างถึง 8.4 ล้านคน กลุ่มใหญ่สุดอยู่ในภาคบริการเป็นสาขาท่องเที่ยวและอื่น ๆ รวม 6.9 ล้านคน ขณะที่สภาอุตสาหกรรมฯ รายงานว่าในครึ่งแรกของปีนี้มีลูกจ้างในระบบที่ถูกพักงานจากสถานประกอบการแล้วถึง 3.39 ล้านคน[5] ขณะเดียวกันเราเห็นตัวเลขผู้รับประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงานในระบบประกันสังคมเพิ่มสูงขึ้นมากในเดือน เม.ย. สะท้อนถึงความท้าทายข้างหน้าของการแก้ไขปัญหาการว่างงาน รวมทั้งความท้าทายด้านข้อจำกัดของนโยบายทางการคลัง[6] หลังจากที่ใช้ไปแล้วจำนวนมากในมาตรการระยะสั้นเพื่อเยียวยาแรงงานนอกระบบซึ่งมีอยู่ถึง 21 - 22 ล้านคน หรือ 55% ของแรงงานทั้งหมด
ในช่วงเปลี่ยนผ่านนี้ การคุ้มครองทางสังคมของไทยในระยะยาวเป็นเรื่องสำคัญ ไทยควรใช้โอกาสนี้เรียนรู้จากประสบการณ์ของต่างประเทศเพื่อมาพัฒนาให้เหมาะสมกับบริบทของไทย ในท้ายสุด เพื่อลดภาระทางการคลังไทยควรปรับแนวคิดพัฒนาระบบการทำงานแลกสวัสดิการสังคม (Workfare)[7] และสร้างพันธมิตรจากทุกภาคส่วนทั้งรัฐ ท้องถิ่น เอกชน และประชาชน บนฐานคิดด้านความรับผิดชอบต่อสังคมโดยเฉพาะการส่งเสริมโครงการ CSR ของธุรกิจและชุมชน รวมถึงการสร้างสังคมสมานฉันท์เพื่อเป้าหมายให้ประชาชนมีหลักประกันและความมั่นคงในระยะยาว
บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย
>>
เอกสารอ้างอิง
[1] Asian Development Bank (ADB) (2013), The Social Protection Index: Assessing Results for Asia and the Pacific, Mandaluyong City, Philippines
[2] วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร (2020), ถอดบทเรียนรัฐสวัสดิการใน 3 กราฟ, The 101 World, Jan 22, 2020
[3] ILO (2017), World Social Protection Report 2017–19: Universal Social Protection to Achieve the Sustainable Development Goals, International Labour Office – Geneva: ILO, 2017
[4] สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2563), รายงานภาวะสังคมไทย (Social Situation and Outlook), ไตรมาสหนึ่ง ปี 2563 ปีที่ 18 ฉบับที่ 2 เดือนพฤษภาคม 2563
[5] โควิด-19 กระทบแรงงานครึ่งปีแรก 3.3 ล้านคน, หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ, 23 ก.ค. 2563
[6] Gelos, Gaston (2020), Monetary and Financial Policy Responses for Emerging Market and Developing Economies, Special Series on COVID-19, Monetary and Capital Markets Department (MCMMP), IMF, June 8, 2020
[7] นวลปราง อรุณจิต, สวัสดิการการทำงาน: คำตอบสำหรับประเทศไทยในระยะเปลี่ยนผ่าน Workfare: The Answer for Thailand in the Transition Era ในรายงานสืบเนื่องการสัมมนาวิชาการเนื่องในโอกาสการสถาปนาคณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มธ. ปีที่ 65
