​ดร.เสาวณี จันทะพงษ์
นางสาวเพรงเพรา สิงหพงษ์
นางสาวกานต์ชนิต เลิศเพียรธรรม

กระแสการเคลื่อนย้ายถิ่นระหว่างประเทศในโลกยุคโลกาภิวัตน์มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นและนับเป็น “Megatrend” หนึ่งในอนาคต ไทยยังติดอันดับ Top 20 ของประเทศปลายทางการย้ายถิ่น ไทยถือเป็นจุดหมายปลายทางสำคัญของแรงงานข้ามชาติในภูมิภาค ASEAN โดยในระยะหลังประเทศต่างๆ ในโลกต่างหันมาให้ความสำคัญอย่างจริงจังในการบริหารจัดการการย้ายถิ่นระหว่างประเทศ เพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อเศรษฐกิจโดยรวมของทั้งประเทศต้นทางและปลายทางและต่อผู้ย้ายถิ่นเอง

ปัจจุบันไทยพึ่งพาแรงงานข้ามชาติทำงานอาชีพพื้นฐาน (Elementary Occupations)1 อยู่มากระดับหนึ่งประมาณร้อยละ 6 ของคนทำงานทั้งประเทศ ส่วนใหญ่ทำงานที่ใช้แรงและ ทำงานบ้าน (Domestic Workers) ถือเป็น “แรงงานฐานรากสนับสนุนกิจกรรมเศรษฐกิจ” และกระจุกตัวในภาคอุตสาหกรรมเป็นสำคัญสะท้อนถึงระดับการใช้เทคโนโลยีการผลิตในภาพรวมที่ยังอยู่ในระดับไม่สูงนักประกอบกับแรงงานไทยเองก็เลือกงานและไม่ต้องการทำงานหนัก ขณะเดียวกันไทยยังพึ่งพาแรงงานข้ามชาติกลุ่มที่มีทักษะสูงด้วยเช่นกันประมาณร้อยละ 10 ของคนทำงานกลุ่มนี้ทั้งหมด ส่วนใหญ่เป็นผู้บริหารระดับสูง/ผู้จัดการ อาชีพด้านการสอน ช่างเทคนิคด้านต่างๆ สถาปนิกและวิศวกร เข้ามาช่วยเติมเต็มช่องว่างทักษะในสาขาที่ไทยยังขาดแคลน

บทเรียนจากต่างประเทศทั้งในยุโรปและอเมริกาที่เป็นประเทศปลายทางสำคัญที่มีประสบการณ์การบริหารจัดการการย้ายถิ่น รวมทั้งนโยบายบูรณาการทางสังคมของแรงงานข้ามชาติที่หลากหลายที่ไทยเราอาจนำมาประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมตามบริบทของไทย ทั้งการคุ้มครองสิทธิและสวัสดิการของแรงงานข้ามชาติให้ทั่วถึงและเป็นธรรม การบูรณาการทางสังคมเพื่อพัฒนาความรู้ทางภาษาและหลักสูตรแนะนำแนวทาง การเทียบโอนคุณวุฒิการศึกษาและวิชาชีพ

นอกจากนี้ ทุกภาคส่วนควรสร้างสมดุลระหว่างการพึ่งพาแรงงานข้ามชาติและการยกระดับการใช้เทคโนโลยีไทยและควรวางนโยบายแบบองค์ร่วมระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งเศรษฐกิจและสังคม การศึกษา สาธารณสุขและสิทธิมนุษยชนเพื่อให้แรงงานข้ามชาติเข้าถึงสิทธิและสวัสดิการต่างๆ อย่าง “ทั่วถึงและเป็นธรรม” รวมทั้งสร้างระบบข้อมูลเพื่อติดตามและกาหนดนโยบาย และท้ายสุดควรสร้างจิตสำนึกของการอยู่ร่วมกัน พึ่งพากัน ก้าวข้ามพรมแดนของรัฐและวัฒนธรรมภายใต้โลกาภิวัตน์สู่โลกไร้พรมแดนอย่างแท้จริง

ไทยเป็นประเทศที่มีประสบการณ์เรื่องการย้ายถิ่นฐานอย่างยาวนาน และเป็นประเทศที่มีผู้ย้ายถิ่นเข้า ประเทศสุทธิ (Net Immigration Country) ในทศวรรษ 19902 โดยในช่วงหลังไทยมีอัตราเพิ่มขึ้นของจำนวนแรงงานข้ามชาติต่อเนื่องและมีแนวโน้มมากขึ้นทุกๆ ปี ส่งผลให้ไทยมีระดับการพึ่งพาแรงงานข้ามชาติสูงขึ้น นอกจากนี้ โครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนแปลงไป เด็กเกิดน้อยลง คนวัยทำงานลดลง และคนสูงอายุเพิ่มข้น อาจจะยิ่งทำให้ไทยต้องพึ่งพาแรงงานข้ามชาติมากขึ้นในอนาคต เพื่อทดแทนแรงงานไทยที่หายไปเหมือนที่เกิดขึ้นในหลายประเทศ บทความนี้จะนำเสนอภาพสถานการณ์แรงงานข้ามชาติในระดับโลกและในประเทศไทย ประสบการณ์การบริหารจัดการแรงงานข้ามชาติของประเทศที่มีผู้ย้ายถิ่นฐานไปอยู่จำนวนมาก และความท้าทายการจัดการแรงงานข้ามชาติของไทยในระยะข้างหน้า

1. กระแสการเคลื่อนย้ายแรงงานข้ามชาติ: New Normal ของโลก?

กระแสการเคลื่อนย้ายถิ่นระหว่างประเทศในโลกยุคโลกาภิวัตน์มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นและนับเป็น “Megatrend” หนึ่งในอนาคต (3) จากรายงานของ UN (2017) (4) ชี้ว่าในปี 2017 มีผู้ย้ายถิ่นฐานระหว่างประเทศถึง 258 ล้านคนหรือประมาณทุก 1 ใน 30 คน ของประชากรโลกจะเป็นผู้ที่ย้ายถิ่นฐานระหว่างประเทศ และไทยยังติดอันดับ Top 20 ของประเทศปลายทางการย้ายถิ่น (5) เหตุผลสำคัญของย้ายถิ่นฐานมาจากปัจจัยด้านเศรษฐกิจและสังคม และความไม่มีเสถียรภาพและความขัดแย้งทางการเมือง จะเห็นได้ว่า ในระยะหลังประเทศต่างๆ ในโลกต่างหันมาให้ความสำคัญอย่างจริงจังในการบริหารจัดการการย้ายถิ่นระหว่างประเทศ ผลการสำรวจล่าสุดของ UN จากจำนวน 148 ประเทศ พบว่าร้อยละ 68 มีนโยบายด้านนี้ เพื่อตอบสนองต่อความต้องการแรงงานในสาขาที่ขาด แคลน รองลงมาร้อยละ 46 เพื่อคุ้มครองโอกาสในการ ทำงานของคนในท้องถิ่นและร้อยละ 28 เพื่อเตรียมพร้อมกับการเข้าสู่สังคมสูงวัยและการลดลงของ ประชากร ในแง่ผลบวก ผู้ย้ายถิ่นซึ่งส่วนใหญ่จากประเทศยากจนจะมีรายได้สูงขึ้นประมาณ 15 เท่า เทียบกับรายได้เฉลี่ยในประเทศต้นทาง และยังมีโอกาสในการเข้าเรียนต่อสูงขึ้นถึงสองเท่าและผลต่อเศรษฐกิจประเทศต้นทางคือ สามารถแก้ปัญหาการว่างงานและการทำงานต่ำกว่าระดับ รวมถึงยังมีรายได้จากเงินส่งกลับของผู้ย้ายถิ่นด้วย(6)

ในระดับภูมิภาค ASEAN (7) จะเห็นว่าไทยถือเป็นจุดหมายปลายทางสำคัญอันดับหนึ่งของแรงงานข้ามชาติกว่าครึ่งหรือร้อยละ 54 ของการเคลื่อนย้ายแรงงานในภูมิภาค กลุ่มใหญ่สุดมาจากเมียนมา รองลงมาคือลาว และกัมพูชา ตามลำดับ สาเหตุมาจากปัจจัยดึงดูดของไทยไม่ว่าจะเป็นทรัพยากรที่มีอยู่มาก ความเป็นศูนย์กลางของเศรษฐกิจและการเดินทางในภูมิภาค (รูป 1) และมีค่าแรงที่สูงกว่าประเทศเพื่อนบ้าน โดยไทยมี Daily Minimum Wage อยู่ที่ 9.31-9.98 USD เทียบกับเมียนมา 2.56 USD ลาว 3.60 USD และ กัมพูชา 5.67 USD (8) ส่งผลให้ไทยกลายเป็นประเทศใน ฝันของแรงงานหลายๆ ชาติที่ต่างมุ่งหวังเข้ามาแสวงหาโอกาส ปักหลักสร้างอนาคตและหาลู่ทางทำมาหากิน

2. สถานการณ์แรงงานข้ามชาติในไทย: “แรงงาน ฐานราก” สนับสนุนเศรษฐกิจไทย

ณ ธ.ค. 2560 แรงงานข้ามชาติที่ลงทะเบียนถูกต้อง ตามกฎหมายมี 2.06 ล้านคน (9) คิดเป็นร้อยละ 5.5% ของคนทางานทั้งประเทศ (รูป 2) กลุ่มใหญ่สุดคือ แรงงานข้ามชาติ 3 สัญชาติ เมียนมา ลาว และกัมพูชาที่ได้รับอนุญาตทางานตามมาตรา 59 แรงงานข้ามชาติทำงานในกลุ่มอาชีพพื้นฐาน ( Elementary Occupations) ที่ใช้แรงและแรงงานทางานบ้าน (Domestic Workers) ถือเป็น “แรงงานฐานรากของ สนับสนุนกิจกรรมเศรษฐกิจ” คิดเป็นร้อยละ 44.7 ของคนทางานกลุ่มอาชีพนี้ทั้งหมด ทำงานอยู่ทุกสาขา เศรษฐกิจและมากสุดในภาคอุตสาหกรรมร้อยละ 12.6 ของคนทำงานในภาคอุตสาหกรรมทั้งหมดกระจายไปใน กิจการก่อสร้าง การเกษตรและกิจการต่อเนื่อง การเกษตร และการให้บริการต่าง ๆ เป็นสำคัญ สะท้อนว่าระดับเทคโนโลยีการผลิตของไทยยังใช้แรงงานทักษะ ต่ำที่มีค่าจ้างราคาถูกอยู่มากทำให้เศรษฐกิจไทยต้องพึ่งพาแรงงานข้ามชาติ อีกทั้งแรงงานไทยเองก็เลือกงาน และไม่ต้องการทำงานหนักประเภท 3D คือ สกปรก (Dirty) อันตราย (Dangerous) และยากลำบาก (Difficult) ขณะเดียวกันไทยยังพึ่งพาแรงงานชาติกลุ่มที่มีทักษะด้วยเช่นกันประมาณร้อยละ 10 ของคนทำงานทั้งหมด ส่วนใหญ่ทำงานเป็นผู้บริหารระดับสูง/ผู้จัดการและอาชีพด้านการสอน ช่างเทคนิคด้านต่างๆ สถาปนิกและวิศวกรเข้ามาช่วยเติมเต็ม ช่องว่างทักษะในด้านที่ไทยยังขาดแคลน

3. นโยบายด้านแรงงานข้ามชาติ: ถอดบทเรียน จากต่างประเทศ

ประเทศพัฒนาแล้วในทวีปยุโรปและอเมริกาที่เป็นประเทศปลายทางสำคัญต่างมีประสบการณ์การบริหารจัดการการย้ายถิ่นโดยรวมและกรณีแรงงานข้ามชาติที่มีทักษะ และมีนโยบายบูรณาการทางสังคมของแรงงานข้ามชาติ (Integration of Migrants) ที่หลากหลาย (10) ผลสำรวจ UN (2017) ในปัจจุบันประเทศในกลุ่ม อาเซียนยังคงมีข้อจำกัดการจัดการแรงงานย้ายถิ่นอยู่มากเมื่อเทียบกับประเทศพัฒนาแล้ว ไม่ว่าจะเป็นกรณี กระบวนการจ้างแรงงานต่างชาติที่ใช้เวลานาน และการจำกัดสิทธิและสวัสดิการของแรงงานข้ามชาติ ส่วนกรณีของไทยเรามีความก้าวหน้าในด้านการให้ความคุ้มครองสิทธิของแรงงานข้ามชาติในระดับหนึ่ง แต่ยังไม่มีนโยบายด้านการให้ความรู้ด้านภาษาและด้านการรับรองคุณวุฒิวิชาชีพ (ตาราง 1)

บทเรียนจากต่างประเทศที่ให้ความสำคัญกับนโยบายการเคลื่อนย้ายแรงงานข้ามชาติที่ไทยเราอาจนำมาประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมตามบริบทของไทย อาทิ 1) การจัดตั้งองค์กรบูรณาการทางสังคมเพื่อพัฒนาความรู้ทางภาษาและหลักสูตรแนะนำแนวทาง เช่น เครือข่าย MERIDIUM (11) ของประเทศแถบยุโรปแถบเมดิเตอร์เรเนียน และหลักสูตรการทดสอบภาษาเยอรมัน สำหรับผู้ที่ย้ายถิ่นฐานของเยอรมนี (12) 2) การนำโมเดล การรับรองคุณวุฒิการศึกษาและวิชาชีพของ ENIC-NARIC Network (13) ซึ่งเป็นองค์กรปฏิรูปการศึกษาของ EU มาเป็นต้นแบบให้กลุ่มสมาชิกอาเซียนนำมาปรับใช้ เพื่อส่งเสริมการเคลื่อนย้ายของนักเรียน/นักศึกษา และแรงงานในระหว่างประเทศสมาชิก และ 3) การสร้างเครือข่าย Digital Humanitarianism Nexus เช่น ใน ฟินแลนด์ แคนาดา และสหรัฐอเมริกา เป็นแอปพลิเคชันให้บริการแบบ One-Stop-Service เพื่อประชาสัมพันธ์ข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์ต่อผู้ย้ายถิ่น รวมถึงรับแจ้งเรื่องร้องทุกข์ตลอด 24 ชั่วโมง เป็นต้น

4. ความท้าทายแรงงานข้ามชาติ: เข้าใจเข้าถึง และเป็นธรรม
นอกเหนือจากที่กล่าวข้างต้นแล้ว ทุกภาคส่วนควร “เข้าใจ” ถึงกระแสการเคลื่อนย้ายแรงงานข้ามชาติของโลกและของไทยดังที่กล่าวแล้ว และสร้างสมดุลระหว่างการพึ่งพาแรงงานข้ามชาติกับยกระดับการใช้เทคโนโลยีของผู้ประกอบการไทยและการพัฒนาทักษะแรงงานทั้งไทยและแรงงานข้าม ควรวางนโยบายแรงงานข้ามชาติ แบบองค์ร่วมระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้ง เศรษฐกิจและสังคม การศึกษา สาธารณสุข และสิทธิมนุษยชน เพื่อให้แรงงานข้ามชาติเข้าถึงสิทธิและสวัสดิการต่างๆ โดยเฉพาะสวัสดิการสุขภาพและบริการสังคมอื่นๆ อย่าง “ทั่วถึงและเป็นธรรม” รวมทั้งสร้างระบบข้อมูลเพื่อติดตามและกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องในอนาคต และท้ายสุดควรสร้างจิตสำนึกของ การอยู่ร่วมกัน พึ่งพากัน ก้าวข้ามพรมแดนของรัฐและวัฒนธรรมภายใต้โลกาภิวัตน์สู่โลกไร้พรมแดนอย่างแท้จริง

Endnotes:
1 Elementary Occupations involve the performance of simple and routine tasks which may require the use of hand-helded tools and considerable physical effort. Most occupations in this major group require skills at the first ISCO skill level (International Standard of Classification of Occupations ISCO-08, Volume I: ILO, Geneva, 2012).
2 Media Note เรื่อง แรงงานย้ายถิ่นเข้าประเทศ (Immigrant Worker) ส่งผลต่อเศรษฐกิจของประเทศไทยอย่างมีนัยสำคัญ ตามรายงานของ ILO - OECD Development Centre Report
3 มองโลกไปข้างหน้า - แนวโน้มแห่งอนาคต / โครงการพัฒนานักบริหารการเปลี่ยนแปลงรุ่นใหม่ (พิมพ์ครั้งที่ 1) กรุงเทพมหานคร: สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2561.
4 UN (2017), International Migration Policies, Data Booklet
5 World Migration Report 2018, International Organization for Migration (IOM), The UN Migration Agency
6 เพิ่งอ้าง
7 Testaverde, Mauro, Harry Moroz, Claire H. Hollweg, and Achim Schmillen. (2018), Migrating to Opportunity: overcoming barriers to labor mobility in Southeast Asia, World Bank, Washington, DC
8 National Wages and Productivty Commission (NWPC), the Department of Labor and Employment (DOLE), The Philippines http://www.nwpc.dole.gov.ph/
9 ข้อมูลจากสำนักบริหารแรงงานต่างด้าว กรมการจัดหางาน ข้อมูล Labour Force Survey, NSO และ รายงานสถิติคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตทำงานคงเหลือทั่วราชอาณาจักร ประจำเดือน ธันวาคม 2560 สำนักบริหารแรงงานต่างด้าว กรมการจัดหางาน กระทรวงแรงงาน
10 UN (2017), International Migration Policies, Data Booklet
11 Language learning for Migrants: The MERIDIUM network studies and promotes multilingualism as a resource for social cohesion and active citizenship related to immigration issues in Mediterranean Europe. MERIDIUM Programme & LETPP Project: https://ec.europa.eu/education/policy/ migration/multilingualism_en
12 หลักสูตรบูรณาการครอบคลุมหลักสูตรสอนภาษาและ หลักสูตรแนะนาแนวทาง เมื่อจบหลักสูตรจะต้องสอบจบ หลักสูตร การทดสอบภาษาเยอรมันสำหรับผู้ที่ย้ายถิ่นฐาน หลังจากสอบผ่านจะได้รับใบ "ประกาศนียบัตรหลักสูตรบูรณาการ" ซึ่งเป็นการยืนยันว่าคุณสามารถพูด อ่าน และเขียน ภาษาเยอรมันได้ในระดับ A2 หรือ B1 จัดโดย Goethe Institut
13 ENIC: European Network of Information Centres in the European Region and NARIC: National Academic Recognition Information Centres in the European Union http://www.enic-naric.net/

บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย