ดร.วราพงศ์ วงศ์วัชรา นางสาวชัญญา พันธจารุนิธิ
ดร.สรา ชื่นโชคสันต์ นางสาวรุจา อดิศรกาญจน์
นายสุพริศร์ สุวรรณิก

ในปัจจุบัน สถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 ในประเทศไทย นับว่ามีพัฒนาการที่ดีขึ้นอย่างต่อเนื่อง สะท้อนจากอัตราผู้ติดเชื้อรายใหม่ที่ดูจะชะลอลงมาก ซึ่งถือเป็นเรื่องน่ายินดีและต้องขอชื่นชมผู้เกี่ยวข้องทุกท่าน โดยเฉพาะบุคลากรทางการแพทย์และบุคลากรในท้องที่ต่าง ๆ อาทิ เครือข่ายอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) ที่เป็นทัพหน้าของ “สงครามไวรัส” ครั้งนี้ ตลอดจนประชาชนคนไทยที่ได้ให้ความร่วมมือในการ “เว้นระยะห่างทางสังคม” (social distancing) เท่าที่จะพึงทำได้ ทำให้มาตรการ “อยู่บ้าน หยุดเชื้อ เพื่อชาติ” เกิดผลสัมฤทธิ์

ทั้งนี้ ประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกที่มีอัตราการติดเชื้อชะลอลงแล้วนั้น ต่างอยู่บนทางสองแพร่งที่ต้องเผชิญระหว่าง “เราจะยอมเสี่ยงติดโควิด-19” เพราะการลดอาวุธและกลับมาดำเนินชีวิตตามปกติ หรือ “เราจะยอมเจ็บด้านเศรษฐกิจจนกว่าโควิด-19 จะจบ” เพราะมาตรการปิดเมืองที่ทำให้เศรษฐกิจยังคงเดินต่อไม่ได้ การตัดสินใจบนทางเลือกทั้งสองทางนี้ จึงเปรียบเสมือนการใส่ของบนตาชั่ง 2 แขน ที่จำเป็นต้องประเมินน้ำหนัก (trade-off) ระหว่างแขนทั้งสอง เพื่อให้ตาชั่งไม่โน้มเอียงไปข้างใดข้างหนึ่งมากเกินไประหว่างความเสี่ยงทางเศรษฐกิจกับความเสี่ยงทางสุขภาพ เพราะการเปิดเมืองเพื่อให้เศรษฐกิจกลับมาเดินต่อได้ย่อมเป็นผลดี ค่อย ๆ ช่วยเยียวยาบาดแผลของผู้คนได้ แต่การยอมเสี่ยงให้ติดเชื้อได้ง่ายขึ้นแล้วต้องมาเสียชีวิตอย่างทรมาน (หรือเป็นพาหะแพร่เชื้อให้กลุ่มเสี่ยงอื่น ๆ เช่น ผู้สูงอายุที่บ้าน) อาจเป็นการได้ไม่คุ้มเสีย ตราบใดที่การพัฒนาวัคซีนยังไม่สำเร็จดีและไม่สามารถนำมาใช้ได้อย่างแพร่หลาย

สำหรับประเทศไทย สัญญาณเชิงบวกที่อัตราผู้ติดเชื้อรายใหม่ชะลอลงมาก เป็นแรงสนับสนุนให้ภาครัฐไทยพิจารณาผ่อนคลายความเข้มข้นของมาตรการปิดเมืองอย่างค่อยเป็นค่อยไป ซึ่งจะช่วยลดผลกระทบทางลบที่มีต่อเศรษฐกิจที่หยุดชะงักในระหว่างการปิดเมือง แม้การกลับเข้าสู่ “ภาวะปกติ” ของเศรษฐกิจไทยยังคงต้องอาศัยเวลาอีกสักพักใหญ่ และจำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือของทุกภาคส่วนที่ยังคงต้องเฝ้าระวังความเสี่ยงจากการแพร่ระบาดอย่างต่อเนื่อง เพื่อไม่ให้ความร่วมมือร่วมใจและความพยายามในการควบคุมการแพร่ระบาดตลอดช่วงที่ผ่านมาทั้งหมด “เสียของ” และต้องกลับมาปิดเมืองซ้ำอีกครั้งหนึ่ง

บทความนี้จึงขอนำเสนอมุมมอง “กลยุทธ์การเปิดเมืองเพื่อไม่ให้ต้องกลับมาปิดซ้ำสอง” ในเชิงเศรษฐศาสตร์ ซึ่งการวาง “กลยุทธ์การเปิดเมือง” ที่เหมาะสมนั้นควรเป็นการชั่งน้ำหนักระหว่าง “ต้นทุนความเสี่ยงทางสุขภาพที่เพิ่มขึ้น” กับ “ผลดีต่อเศรษฐกิจที่จะได้กลับคืนมา” ดังที่กล่าวแล้วข้างต้น โดยอาศัย “เมทริกซ์ความเสี่ยงและผลตอบแทน (Risk-return Matrix)” กล่าวคือ จะเป็นการชั่งน้ำหนักระหว่างต้นทุนที่จะเกิดขึ้นและผลประโยชน์ที่จะได้รับจากการผ่อนคลายมาตรการปิดเมือง แล้ววิเคราะห์ว่ากิจกรรมทางเศรษฐกิจใดที่ควรได้รับการผ่อนคลายมาตรการก่อน (ดังแสดงรายละเอียดในส่วนที่ 1) นอกจากนี้ กลยุทธ์การเปิดเมืองจะต้องอาศัยการออกแบบและผสมผสานนโยบายทั้งในเชิงกฎเกณฑ์และแรงจูงใจอย่างเหมาะสม เพื่อพยายามลดผลกระทบที่เกิดขึ้นอย่างมิได้ตั้งใจ (unintended consequences) โดยใช้เครื่องมือสำคัญที่เรียกว่า การประเมินผลสัมฤทธิ์ของการออกกฎเกณฑ์ (Regulatory Impact Assessment : RIA) [2] และมุ่งให้เกิด “ความร่วมมือของภาคประชาชนในการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม” ซึ่งเป็นปัจจัยที่สำคัญอย่างมากต่อการเปิดเมือง แล้วไม่ทำให้ต้องกลับมาปิดซ้ำสอง (ดังแสดงรายละเอียดในส่วนที่ 2)

ส่วนที่ 1 การชั่งน้ำหนักระหว่าง “ต้นทุนความเสี่ยงทางสุขภาพที่เพิ่มขึ้น” และ “ผลดีต่อเศรษฐกิจที่จะได้กลับคืนมา”

คณะผู้เขียนใช้วิธีการสำรวจความคิดเห็นและมุมมองของกลุ่มนักเศรษฐศาสตร์ในองค์กรภาครัฐ เอกชน และสถานศึกษาต่าง ๆ ที่มีต่อ “ระดับความเสี่ยงที่จะเกิดการแพร่และรับเชื้อโควิด-19 (risk score)” (สะท้อนความเสี่ยงทางสุขภาพ) และ “ความสำคัญทางเศรษฐกิจของกิจกรรมที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการปิดเมือง (economic significance)” (สะท้อนผลดีต่อเศรษฐกิจที่จะได้คืนมา)

สำหรับระดับความเสี่ยงที่จะเกิดการแพร่และรับเชื้อโควิด-19 จะแบ่งออกเป็น 2 ส่วน ได้แก่ ส่วนแรก ประเมินโดยคำนึงถึงปฏิสัมพันธ์ทางสังคม (social interactions) ในมิติต่าง ๆ ได้แก่ จำนวนคนที่มาใช้บริการในสถานที่ เวลาที่ใช้ ความใกล้ชิดระหว่างกัน (proximity) การถ่ายเทของสภาพอากาศ และการใช้สิ่งของร่วมกัน (มีคะแนน 1-5 โดยคะแนนยิ่งสูงแปลว่ามีความเสี่ยงต่ำในการแพร่และรับเชื้อโควิด-19) ขณะที่ส่วนที่สอง ประเมินความยาก/ง่ายในการควบคุมความเสี่ยงดังกล่าว โดยคำนึงถึงความสามารถในการปฏิบัติตาม (ease to comply) ของภาคธุรกิจและประชาชน (หากทำได้ยากหรือมีต้นทุนสูงจะได้คะแนนน้อย ในทางกลับกัน หากทำได้ง่ายมีต้นทุนต่ำจะได้คะแนนในส่วนนี้สูง)

ในทางตรงกันข้าม ความสำคัญทางเศรษฐกิจจะสูงขึ้น หากกิจกรรมนั้น ๆ มีส่วนช่วยติดเครื่อง (restart) เศรษฐกิจไทยมาก โดยพิจารณาจากสัดส่วนการจ้างงาน มูลค่าเพิ่ม หรือเกณฑ์อื่น ๆ ตามความคิดเห็นและมุมมองของผู้ประเมิน (คะแนนส่วนนี้อยู่ที่ระดับ 1-5 เช่นกัน โดยคะแนนยิ่งสูง แปลว่า ยิ่งมีความสำคัญต่อการติดเครื่องเศรษฐกิจไทยมาก)

เมื่อได้คะแนนทั้งระดับความเสี่ยงและความสำคัญทางเศรษฐกิจแล้ว คณะผู้เขียนจึงนำมากำหนดตำแหน่งของกิจกรรมทางเศรษฐกิจนั้น ๆ ในเมทริกซ์ความเสี่ยงและผลตอบแทนตามภาพที่ 1

ภาพที่ 1: เมทริกซ์ “ระดับความเสี่ยงที่จะเกิดการแพร่และรับเชื้อโควิด-19” และ “ผลดีต่อเศรษฐกิจที่จะได้กลับคืนมา”

หมายเหตุ: รายชื่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจในภาพอ้างอิงตามประกาศ กทม. เรื่องการสั่งปิดสถานที่; จำนวนนักเศรษฐศาสตร์ผู้ประเมินแบบสำรวจ = 36 ท่าน

ภาพนี้แสดงให้เห็นผลการประมวลความคิดเห็นของนักเศรษฐศาสตร์เกี่ยวกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่าง ๆ ตามคะแนนความสำคัญทางเศรษฐกิจ (บนแกน x คะแนนยิ่งสูงยิ่งมีความสำคัญในการติดเครื่องเศรษฐกิจไทย) ร่วมกับคะแนนความเสี่ยงทางสุขภาพ (บนแกน y คะแนนยิ่งสูงยิ่งมีความเสี่ยงต่ำ) ซึ่งช่วยทำให้การชั่งน้ำหนักระหว่างประโยชน์ที่จะได้รับและความเสี่ยงหรือต้นทุนที่จะเกิดขึ้น ทำได้อย่างเป็นระบบมากขึ้น

หากพิจารณามุมขวาล่างของภาพ จะสังเกตได้ว่ากิจกรรมทางเศรษฐกิจ คือ “ร้านอาหาร” และใกล้ ๆ กันนั้น คือ “ตลาด/ตลาดนัด” เป็นกิจกรรมที่มีคะแนนความสำคัญทางเศรษฐกิจค่อนข้างสูง อย่างไรก็ตาม กลับได้คะแนนความเสี่ยงไม่ดีนัก (คะแนนต่ำ) ซึ่งตรงกันข้ามกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจ อาทิ “สนามกอล์ฟ” “ห้องสมุด” และ “พิพิธภัณฑ์” ตามมุมซ้ายบน โดยแม้จะได้คะแนนความสำคัญทางเศรษฐกิจต่ำ แต่ได้คะแนนความเสี่ยงค่อนข้างดี นอกจากนี้ หากพิจารณามุมซ้ายล่าง จะแสดงให้เห็นกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ได้คะแนนไม่ดี ทั้งในแง่ความสำคัญทางเศรษฐกิจและความเสี่ยงทางสุขภาพ อาทิ “สนามชนไก่” “สนามม้า” และ “สนามมวย”

มาถึงตรงนี้ อาจเกิดคำถามตามมาว่า แล้วเมทริกซ์นี้จะช่วยในการตัดสินใจ “เปิดเมือง” ได้อย่างไร? ตามภาพที่ 1 เส้นทแยงมุม 45 องศา (เส้นทึบสีดำ) แสดงการให้น้ำหนักระหว่างความสำคัญทางเศรษฐกิจกับความเสี่ยงทางสุขภาพอย่างละเท่า ๆ กัน ซึ่งเป็นเส้นแสดง “เกณฑ์การตัดสินใจควบคุมของภาครัฐ” โดยพื้นที่ที่อยู่เหนือเส้นด้านบนเป็นกลุ่มกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีแนวโน้มจะเปิดให้บริการเป็นกลุ่มแรก ๆ (เพราะมีความสำคัญทางเศรษฐกิจสูง ความเสี่ยงทางสุขภาพต่ำ หรืออย่างใดอย่างหนึ่ง) ขณะที่พื้นที่ที่อยู่ใต้เส้นเป็นกลุ่มกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีแนวโน้มจะเปิดให้บริการเป็นกลุ่มท้าย ๆ (เพราะมีความสำคัญทางเศรษฐกิจต่ำ ความเสี่ยงทางสุขภาพสูง หรือทั้งคู่)

ทั้งนี้ หากสมมติให้เส้นทแยงมุมดังกล่าวเลื่อนลงมาทางซ้าย (เคลื่อนตัวไปในแนวทิศตะวันตกเฉียงใต้) ซึ่งจากในภาพคือ การเลื่อนเส้นทึบไปที่ตำแหน่งใหม่โดยแสดงให้เห็นเป็นเส้นประ แปลความหมายได้ว่า เป็นการ “ผ่อนคลาย” เกณฑ์การตัดสินใจควบคุมของภาครัฐ (ซึ่งยังคงให้น้ำหนักระหว่างความสำคัญทางเศรษฐกิจกับความเสี่ยงทางสุขภาพอย่างละเท่า ๆ กันเช่นเดิม) หากใช้เกณฑ์นี้ การเปิดเมืองอาจเริ่มทยอยจากกลุ่ม “ร้านอาหาร” “ตลาด/ตลาดนัด” และ “ห้าง (ไม่รวมซุปเปอร์มาร์เก็ต)” เป็นลำดับแรก แล้วค่อย ๆ ผ่อนคลายให้กลุ่มที่มีค่าคะแนนเศรษฐกิจ-ความเสี่ยง ในลำดับถัด ๆ ไปทยอยเปิดทำการได้ ตามการเลื่อนตัวของเส้นทแยงมุม 45 องศาดังกล่าว

เครื่องมือนี้ยังสามารถนำไปประยุกต์ใช้ในกรณีที่ภาครัฐให้น้ำหนักระหว่างความสำคัญทางเศรษฐกิจกับความเสี่ยงทางสุขภาพที่ไม่เท่ากันด้วย อาทิ การให้น้ำหนักกับต้นทุนความเสี่ยงทางสุขภาพมากกว่าผลดีทางเศรษฐกิจที่จะได้กลับคืนมา (ยอมรับความเสี่ยงทางสุขภาพได้น้อย แลกกับการต้องเสียผลดีของเศรษฐกิจที่จะได้คืน) ซึ่งจะทำให้เส้น “เกณฑ์การตัดสินใจควบคุมของภาครัฐ” แบนราบมากขึ้น (flatten) ดังแสดงในภาพที่ 2 ที่เปลี่ยนเป็นเส้นสีแดง (กำหนดเกณฑ์ให้ความสำคัญทางเศรษฐกิจต้อง “คุ้มค่า” จริง ๆ ในการเปิดเมืองเพื่อรับความเสี่ยงทางสุขภาพเท่าเดิม หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง เดิมคะแนนสุขภาพ 1 คะแนน มีค่าเท่ากับคะแนนเศรษฐกิจ 1 คะแนน แต่ภายใต้เกณฑ์ที่เข้มข้นขึ้นจากการให้ความสำคัญของต้นทุนความเสี่ยงทางสุขภาพ จะทำให้คะแนนสุขภาพ 1 คะแนน มีค่าเท่ากับคะแนนเศรษฐกิจ 1.25 คะแนน) ซึ่งในกรณีนี้ จะมีเพียง “ร้านอาหาร” เท่านั้นที่จะเริ่มทยอยเปิดก่อน เนื่องจากภาครัฐให้น้ำหนักกับการควบคุมความเสี่ยงทางสุขภาพ จึงเหลือเฉพาะกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ “คุ้มค่า” ต่อการติดเครื่องเศรษฐกิจในภาพรวมเท่านั้น นอกจากนี้ การปรับน้ำหนักข้างต้นยังทำให้กลุ่มของกิจกรรมที่ค่อย ๆ ทยอยเปิดได้ มีความแตกต่างไปจากเดิมอีกด้วย

ภาพที่ 2: เกณฑ์การตัดสินใจควบคุมของภาครัฐที่ให้น้ำหนักไม่เท่ากัน

หมายเหตุ: รายชื่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจในภาพอ้างอิงตามประกาศ กทม. เรื่องการสั่งปิดสถานที่; จำนวนนักเศรษฐศาสตร์ผู้ประเมินแบบสำรวจ = 36 ท่าน
ดังนั้น จะเห็นได้ว่าการชั่งน้ำหนักระหว่าง “ต้นทุนความเสี่ยงทางสุขภาพที่เพิ่มขึ้น” และ “ผลดีต่อเศรษฐกิจที่จะได้กลับคืนมา” โดยอาศัยเมทริกซ์ความเสี่ยงและผลตอบแทนข้างต้นนั้น ช่วยทำให้ภาครัฐสามารถวิเคราะห์อย่างเป็นระบบได้ว่ากิจกรรมทางเศรษฐกิจใดที่ควรเริ่มผ่อนคลายมาตรการก่อนเป็นลำดับแรก ๆ อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าการเริ่มติดเครื่องเศรษฐกิจจะเริ่มต้นจากกิจกรรมใด สิ่งที่ยังคงจำเป็นอยู่ คือ การร่วมแรงร่วมใจของทุกคนในประเทศที่ยังคงต้องเฝ้าระวังความเสี่ยงจากการแพร่ระบาดอย่างต่อเนื่อง ซึ่งนำมาสู่ส่วนถัดไป คือ กรอบการวิเคราะห์มาตรการภาครัฐเพื่อให้เกิดความร่วมมือของภาคประชาชนอย่างดีที่สุด โดยใช้วิธีการประเมินแบบ RIA

ส่วนที่ 2 ตัวอย่างแนวทางการประเมิน RIA มาตรการภาครัฐเพื่อให้เกิด “ความร่วมมือของภาคประชาชน”

ตามที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น แม้อัตราผู้ติดเชื้อรายใหม่ต่อวันของไทยจะอยู่ในระดับต่ำในปัจจุบัน แต่ต้องไม่ลืมเสมอว่า เรากำลังต่อสู้กับศัตรูตัวฉกาจที่เรามองไม่เห็น ซึ่งที่ร้ายแรงมากคือ เชื้อไวรัสโควิด-19 นี้สามารถอาศัยอยู่ในร่างกายของเราและแพร่เชื้อไปให้ผู้อื่นต่อได้ โดยที่เราอาจไม่แสดงอาการเจ็บป่วยแต่อย่างใด ดังนั้น การผ่อนคลายมาตรการปิดเมือง นอกจากภาครัฐที่ต้องเตรียมความพร้อมมาตรการ/กฎกติกาอย่างรัดกุมสำหรับการเปิดเมืองในทุกระยะ อาทิ มาตรการติดตามและกักกันหากพบผู้ติดเชื้อรายใหม่อย่างรวดเร็ว การจัดหาเครื่องมือในการป้องกันตนเองอย่างเพียงพอสำหรับบุคคลในอาชีพที่ไม่สามารถทำงานที่บ้านได้และอาศัยการสัมผัสสูง เช่น การส่งของ การเก็บขยะ เป็นต้น ภาคธุรกิจที่ต้องดำเนินตามกฎกติกาอย่างเคร่งครัด และแข่งขันกันเป็นต้นแบบของธุรกิจที่ปรับตามพฤติกรรมของผู้บริโภคที่เปลี่ยนแปลงไปหลังเกิดวิกฤตโควิด-19 ปัจจัยที่สำคัญมากและจะทำให้การเปิดเมืองประสบความสำเร็จคือ “ความร่วมมือของภาคประชาชนในการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม” อาทิ การใส่หน้ากากอนามัยตลอดเวลาที่ออกจากบ้าน และการเว้นระยะห่างทางสังคม (social distancing) อย่างต่อเนื่อง ซึ่งจะช่วยลดโอกาสเกิดการแพร่ระบาดระลอกสอง (second wave) ได้ แม้จะยังมีผู้ติดเชื้อที่ไม่แสดงอาการแฝงตัวอยู่ในสังคมก็ตาม

โจทย์สำคัญที่ภาครัฐและผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะจะต้องตอบให้ได้คือ “จะทำอย่างไรให้ประชาชนร่วมมือกันเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม” ทั้งนี้ ภาครัฐมีเครื่องมือหลายประเภท ตั้งแต่มาตรการออกกฎเกณฑ์หรือกฎระเบียบต่าง ๆ เชิงบังคับที่มีบทลงโทษ (law and regulations) ไปจนถึงมาตรการที่ขอความร่วมมือและสร้างแรงจูงใจ (incentive measures) ซึ่งเป็นที่แน่นอนว่า มาตรการต่าง ๆ ย่อมมีต้นทุน ผลกระทบและมีประสิทธิภาพแตกต่างกันไป การหามาตรการที่ “ใช่” โดยมี “ต้นทุนต่ำ” จะทำให้ทุกฝ่ายพอใจ (win-win situation) และเป็นมาตรการที่เหมาะสมที่สุด (optimal)

ในส่วนนี้จึงขอนำเสนอตัวอย่างของแนวทางในการประเมินมาตรการภาครัฐที่อ้างอิงการวิเคราะห์ส่วนหนึ่งตามแนวทางของ RIA ตามที่ได้กล่าวแล้วตอนต้น ทั้งนี้ หากเป้าหมายคือการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของภาคประชาชน ภาครัฐควรระบุทางเลือกของนโยบายต่าง ๆ ที่จะทำให้บรรลุเป้าหมายดังกล่าว และกำหนดเกณฑ์ในการประเมิน (criteria) ทางเลือกให้ชัดเจน และอาจให้คะแนนในระดับต่าง ๆ กับทางเลือกเหล่านั้น

ตัวอย่างทางเลือกของนโยบายอาจแบ่งออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่ (1) กลุ่มของการออกกฎเกณฑ์ (law and regulations) เช่น การบังคับให้ใส่หน้ากากอนามัย (2) กลุ่มของการขอความร่วมมือและสร้างแรงจูงใจ (incentive measures) เช่น การจัดโครงการรณรงค์หรือส่งเสริม รวมทั้งการสร้างช่องทางสื่อสารและแจ้งเบาะแสของพฤติกรรมที่ไม่พึงประสงค์ และ (3) กลุ่มของการผสมผสานนโยบาย (policy mix) คือ อาจมีทั้งการบังคับใช้และการสร้างแรงจูงใจ หรือมีทั้งการบังคับใช้และการลดผลกระทบด้วยการอุดหนุนหรือสร้างแรงจูงใจ เช่น การแจกหน้ากาก โดยเฉพาะสำหรับผู้มีรายได้น้อย เพื่อลดต้นทุนของประชาชนในการปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ของภาครัฐหากมีการบังคับให้ใส่หน้ากาก เป็นต้น

ทั้งนี้ ทางเลือกของนโยบายในแต่ละกลุ่ม ควรมีเกณฑ์ในการประเมินที่จะสะท้อนทั้งในแง่ต้นทุนและประโยชน์ที่จะได้รับ ในบทความนี้ ได้ทดลองเกณฑ์การประเมินใน 4 มิติ [3] (โดยใช้การประเมินคะแนน 5 ระดับ ได้แก่ ต่ำ/ค่อนข้างต่ำ/ปานกลาง/ค่อนข้างสูง/สูง) ดังต่อไปนี้

(1) การนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม (impact) ได้มากหรือน้อย กล่าวคือ มาตรการนั้น ๆ สามารถผลักดันให้ประชาชนเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมได้มากน้อยเพียงใด เพื่อป้องกันการแพร่และรับเชื้อโควิด-19 อาทิ การเว้นระยะห่างทางสังคม การรักษาสุขภาพอนามัย โดยจำเป็นต้องคำนึงถึงความเป็นจริงที่ภาคประชาชนจะปฏิบัติตามได้ด้วย (compliance) ซึ่งหากทำไม่ได้จริง มาตรการดังกล่าวย่อมได้รับคะแนนต่ำในแง่ผลต่อการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม ยกตัวอย่างเกณฑ์การพิจารณา อาทิ

• เป็นต้นทุนของประชาชน/ผู้ประกอบการมากน้อยเพียงใด ทั้งในด้านตัวเงิน เวลา การลงแรง ความยากง่ายในการปฏิบัติตาม (compliance cost)
• ประชาชน/ผู้ประกอบการมองเห็นประโยชน์ที่ตนเองจะได้รับมากน้อยเพียงใด อาทิ ปฏิบัติตามแล้วตนเองปลอดภัยจากเชื้อ และได้รับการยอมรับจากคนรอบข้างว่าเป็นผู้รับผิดชอบต่อสังคม ทันสมัย นอกจากนี้ หากทำแล้วสนุก เป็นกิจกรรมสร้างความสามัคคีในชุมชนหรือครอบครัว ก็จะเป็นแรงจูงใจให้ปฏิบัติตามได้มาก (ตัวอย่างเช่น นักเรียนจีนเปิดเทอมคึกคักสวมหมวกขุนนาง เว้นระยะห่าง [4])
• หากเป็นกฎเกณฑ์เชิงบังคับ ควรมีระบบที่ตรวจสอบได้ในทางปฏิบัติจริง เพื่อให้โอกาสที่จะฮั้วกันหรือช่วยกันปกปิดการไม่ปฏิบัติตามกฎดังกล่าวต่ำที่สุด
  

(2) การขยายผลของพฤติกรรมที่เปลี่ยนแปลง (scalability) กล่าวอีกนัยหนึ่ง มาตรการนั้น ๆ สามารถทำให้ประชาชนเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมไปในวงกว้างมากน้อยขนาดไหน เพราะต้องไม่ลืมว่าโรคติดต่อนั้นไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะกลุ่มหรือขึ้นอยู่กับฐานะทางสังคมหรือทางเศรษฐกิจใด ๆ ดังนั้น หากมีกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งไม่เปลี่ยนแปลงพฤติกรรมก็ย่อมก่อให้เกิดความเสี่ยงแก่กลุ่มอื่น ๆ ไปทั้งระบบเช่นกัน ยกตัวอย่างเกณฑ์การพิจารณา อาทิ

• มาตรการที่ออกใช้ควรคำนึงถึงลักษณะทางสังคม ความแตกต่างของวัฒนธรรม ฐานะทางเศรษฐกิจของแต่ละพื้นที่ทั่วประเทศไปพร้อม ๆ กันด้วย ไม่เช่นนั้น จะมีบางมาตรการที่อาจใช้ในเมืองใหญ่ได้ผลดี แต่ท้องถิ่นที่ห่างไกลกลับไม่ค่อยเห็นผล (เช่น การขอความร่วมมือให้ทุกคนลง application ติดตามตัว)
• มาตรการที่ออกใช้ควรคำนึงถึงความเชื่อของแต่ละกลุ่มคน ซึ่งนำไปสู่การแพร่หลายในวงกว้างได้มากเพียงใด อาทิ คนต่างวัย (generation) ต่างเชื้อชาติ ต่างศาสนา
  

(3) ความยั่งยืนของการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม (sustainability) กล่าวคือ มาตรการนั้น ๆ สามารถส่งเสริมให้ประชาชนเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมได้นานเพียงใด ยกตัวอย่างเกณฑ์การพิจารณา อาทิ

• มาตรการนั้นสร้างภาระทางเศรษฐกิจและการเงินให้กับครัวเรือนหรือธุรกิจมากมายขนาดไหน สร้างความสนุก ทันสมัย หรือเกิด viral ในสังคมได้นานแค่ไหน และสร้างความเหนื่อยยากและเบื่อหน่ายให้ประชาชนมากน้อยเพียงใด โดยธรรมชาติของมนุษย์เราสามารถเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมได้ดีในช่วงต้น ๆ แต่มักมีความชะล่าใจและการ์ดตกเมื่อเวลาผ่านไป (social fatigue) และถึงจะมีการบังคับถ้าเกินขอบเขตของความอดทน มนุษย์ก็พร้อมจะแหกกฎได้เช่นกัน
  
• สื่อสารให้ประชาชนเห็นภาพเดียวกันได้หรือไม่ จะได้ไม่เกิดจากการตีความแบบคิดไปเองว่าสถานการณ์ดีขึ้นแล้วจนชะล่าใจและการ์ดตก
  

(4) ต้นทุนต่อภาครัฐในการดำเนินมาตรการ (enforcement cost) หรือก็คือ มาตรการที่พยายามผลักดันให้ประชาชนเปลี่ยนพฤติกรรมนั้นมีต้นทุนที่เกิดขึ้นต่อรัฐบาลมากน้อยเพียงใด ทั้งในรูปตัวเงิน กำลังคน เวลา และความยากง่ายในการปฏิบัติของภาครัฐเอง

ด้วยแนวทางการประเมินดังกล่าวนี้ ภาครัฐและผู้ดำเนินนโยบายสาธารณะจะสามารถกลั่นกรองนโยบายต่าง ๆ ได้ว่า “นโยบายใดดูใช่ นโยบายใดน่าสนใจ และนโยบายใดไม่น่าจะเหมาะสม” ดังนั้น เพื่อให้เห็นภาพได้ชัดเจนยิ่งขึ้น คณะผู้เขียนจะขอยกตัวอย่างการประเมิน 7 มาตรการตัวอย่าง [5] และเกณฑ์การให้คะแนนใน 4 มิติที่กล่าวข้างต้น ดังต่อไปนี้

ตารางที่ 1: กรอบแนวคิดการประเมินตัวอย่างมาตรการ

จากตารางที่ 1 จะเห็นว่า ตัวอย่างมาตรการที่ 1 และ 2 จะอยู่ในกลุ่มการออกกฎเกณฑ์ มาตรการที่ 4-7 จะเป็นการขอความร่วมมือ/สร้างแรงจูงใจ ขณะที่มาตรการที่ 3 จะเป็นการผสมผสานนโยบาย ซึ่งมีทั้งการบังคับใช้และการบรรเทาผลกระทบจากการบังคับใช้นั้น ทั้งนี้ ในทางปฏิบัติ ภาครัฐควรพิจารณาทางเลือกนโยบายต่าง ๆ อย่างรอบด้าน เพื่อให้เกิดการเลือกและการผสมผสานนโยบายที่จะนำไปสู่เป้าหมายด้วยต้นทุนที่ต่ำ และไม่เกิดผลกระทบที่ไม่พึงประสงค์ โดยในที่นี้ คณะผู้เขียนขอวิเคราะห์และประเมินนโยบายในรูปแบบต่าง ๆ ดังต่อไปนี้

• การออกเป็นกฎเกณฑ์บังคับใช้ ควรพิจารณาถึงต้นทุนต่อภาครัฐในดำเนินมาตรการ (enforcement cost) และความสามารถในการนำมาบังคับใช้ได้จริง มิเช่นนั้นอาจกลายเป็นมาตรการที่ขาดประสิทธิผล อาทิ ตัวอย่างมาตรการที่ 1 และ 2 คือการออกกฎบังคับให้ประชาชนใส่หน้ากากอนามัยและอยู่ห่างกัน 2 เมตรไม่เช่นนั้นอาจถูกปรับ จะมีต้นทุนของการบังคับใช้ เช่น การเพิ่มกำลังของเจ้าหน้าที่ผู้ตรวจสอบ และการติดตั้งกล้อง CCTV เพิ่มเพื่อตรวจสอบในจุดที่มีการรวมตัวของฝูงชนมาก ทั้งนี้ ในทางปฏิบัติ หากต้นทุนของภาครัฐสูงมาก จะมีแนวโน้มว่าไม่สามารถนำมาบังคับใช้ได้จริงเนื่องจากไม่สามารถตรวจสอบประชาชนทุกคนทุกพื้นที่ในทุกเวลาได้ ผลที่ได้จะกลับเป็นว่า ประชาชนสามารถหลบเลี่ยงกฎเกณฑ์ และอาจเป็นเพียงการสร้างความตระหนักรู้ (awareness) ว่ามีกฎเกณฑ์ดังกล่าวเท่านั้น อย่างไรก็ดี หากต้นทุนของการบังคับใช้ไม่สูงนัก ภาครัฐสามารถตรวจตราและมีการลงโทษอย่างจริงจัง ผลของการบังคับใช้จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมได้ดีขึ้น ทั้งในแง่การนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม การขยายผล และความยั่งยืน
• 
  
• การออกเป็นกฎเกณฑ์บังคับอาจมีประสิทธิผลมากขึ้น หากบรรเทาผลกระทบของประชาชนได้บางส่วน โดยโอนย้ายต้นทุนจากภาคประชาชนไปสู่ภาครัฐ เช่น ต้นทุนของประชาชนในการซื้อหน้ากากเพื่อปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ นอกจากนี้ การที่ประชาชนสามารถปฏิบัติตามได้ง่ายขึ้น ย่อมทำให้ภาครัฐมีต้นทุนในการบังคับใช้กฎเกณฑ์ที่ลดลงได้เช่นกัน เมื่อพิจารณาจากข้อแตกต่างระหว่างมาตรการที่ 1 และ 3 คือการแจกหน้ากากอนามัยที่เพิ่มเข้ามาในมาตรการที่ 3 จะเป็นการโอนย้ายต้นทุนจากภาคประชาชนไปสู่ภาครัฐ ทั้งนี้ มาตรการที่ 1 (การออกกฎบังคับโดยไม่แจกหน้ากากอนามัย) จะทำให้ทั้งมิติการนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม การขยายผล และความยั่งยืนมีคะแนนประเมินไม่ดีเท่ามาตรการที่ 3 ที่เป็นการผสมผสานนโยบาย เนื่องจากประชาชนบางกลุ่ม เช่น กลุ่มคนรายได้น้อยไม่สามารถซื้อหน้ากากหลายชิ้นได้ (หรือไม่มีหน้ากากผ้า) และต้นทุนต่อประชาชนที่มีแนวโน้มสูงขึ้นตามกาลเวลา (เช่น จากการต้องเปลี่ยนหน้ากากและซื้อใหม่) ทำให้ความยั่งยืนจะถูกบั่นทอนจากต้นทุนที่สูงขึ้นดังกล่าวได้
  
• 
  
• หากเป็นการขอความร่วมมือ ผลการประเมินในมิติต่าง ๆ อาจมีน้อยกว่าเมื่อเทียบกับการออกกฎเกณฑ์บังคับ แต่มีข้อดีที่ชัดเจนคือต้นทุนที่ต่ำกว่าโดยเปรียบเทียบ (ตัวอย่างมาตรการที่ 4)
  
• 
  
• อย่างไรก็ดี การขอความร่วมมือพร้อมกับการสร้างแรงจูงใจเป็นทางเลือกที่น่าสนใจเช่นกัน แต่จะมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมได้มากน้อยเพียงใด ขึ้นอยู่กับว่าจะสามารถสร้างความตระหนักรู้แก่ประชาชนได้มากขนาดไหน จะทำได้อย่างต่อเนื่องจนเกิดเป็นพฤติกรรมหมู่หรือไม่ รวมทั้งจะทำให้ประชาชนมี “จิตสำนึก” ร่วมกันในการปกป้องดูแลตัวเองและชุมชนกันเอง (self-regulate) หรือไม่ ยกตัวอย่างเช่น
• 
  
  • การรณรงค์ (campaign) หรือโฆษณาเชิญชวนเพื่อส่งเสริมให้ประชาชนปฏิบัติ social distancing น่าจะมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมได้บ้าง (ตัวอย่างมาตรการที่ 5) และอาจไม่เป็นวงกว้างมากนัก เพราะอาจมีผลเฉพาะกลุ่มที่เสพสื่อ/กลุ่มที่ชื่นชมดาราหรือ influencer ต่าง ๆ ตาม campaign นั้น ๆ และมักจะได้ผลแค่ระยะสั้น ๆ ตามกระแสของสังคม (เว้น influencer ที่มีอิทธิพลต่อการดำเนินชีวิตของกลุ่มผู้ติดตามจริง ๆ หรือกลุ่มประชาชนที่มีจิตสำนึกรู้ว่า นี่คือ “หน้าที่” ต่อสังคมในภาวะที่ไม่ปกติ ซึ่งมาพร้อมกับ “เสรีภาพ” ที่ได้รับเพิ่มขึ้นจากการเปิดเมือง) โดยหากบริหารต้นทุนให้ดี คณะผู้เขียนเชื่อว่าภาครัฐจะสามารถทำได้ด้วยต้นทุนค่อนข้างต่ำ
    
  • การส่งเสริมให้ผู้ประกอบการสร้างสภาพแวดล้อมในพื้นที่ประกอบธุรกิจของตนเองเชิงสร้างสรรค์เพื่อให้เกิด social distancing เป็นมาตรการที่น่าสนใจ (ตัวอย่างมาตรการที่ 6) โดยการส่งเสริมสามารถใช้แรงจูงใจได้หลายรูปแบบ เช่น การเผยแพร่ข่าวของผู้ประกอบการที่มีแนวคิดสร้างสรรค์ หรือการให้รางวัล/ประกาศเกียรติคุณแก่ผู้ประกอบการที่มีความรับผิดชอบทางสังคม (แม้แรงจูงใจอาจใช้ไม่ได้ผลกับผู้ประกอบการบางกลุ่ม) ทั้งนี้ คณะผู้เขียนมองว่าการนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของภาคธุรกิจและประชาชนโดยส่วนใหญ่จะมีคะแนนสูง อาทิ ตัวอย่างการตั้งที่กั้นพลาสติกในศูนย์อาหารในฮ่องกง [6] การตั้งกรวยเล็ก ๆ บนโต๊ะที่ห้ามนั่งของร้านอาหารฟาสต์ฟู้ดในสหรัฐฯ [7] การใช้บริการผู้เชี่ยวชาญด้านทำความสะอาดฆ่าเชื้อโรคในร้านค้าหรือศูนย์อาหาร [8] ซึ่งเมื่อธุรกิจมีการรณรงค์อย่างต่อเนื่อง จะมีผลให้ธุรกิจอื่น ๆ ปฏิบัติตามกัน และในที่สุดพฤติกรรมของลูกค้าที่ใช้บริการจะเปลี่ยนแปลงไปและอาจเกิดเป็น “พฤติกรรมหมู่” ได้เช่นเดียวกัน อย่างไรก็ตาม ความยั่งยืนอาจถูกบั่นทอนจากต้นทุนของธุรกิจที่สูงขึ้นได้
    
  • การให้ภาคประชาชนเป็นหูเป็นตาร่วมกับภาครัฐเป็นอีกมาตรการที่น่าสนใจ (ตัวอย่างมาตรการที่ 7) ซึ่งคณะผู้เขียนมองว่ามีต้นทุนที่ไม่สูงต่อทั้งภาครัฐและภาคประชาชน รวมทั้งสามารถขยายผลเป็นวงกว้าง ซึ่งอาจสร้างแรงจูงใจให้ประชาชนได้รางวัลจากการเป็นหูเป็นตาได้ ทั้งนี้ การมีช่องทางให้แจ้งพฤติกรรมที่ไม่พึงประสงค์สามารถทำได้หลายรูปแบบ เช่น การเปิดเพจบนเว็บไซต์หรือสื่อโซเชียลเพื่อรับแจ้งเหตุ เปิดเบอร์โทรสายด่วนฮอตไลน์ หรือการมีเครือข่ายอาสาสมัครตามที่ต่าง ๆ เพื่อรับเรื่องร้องเรียน ทั้งหมดนี้ น่าจะทำให้ภาคประชาชนสามารถดูแลกันเอง (self-regulation) โดยที่ภาครัฐเป็นผู้ประสานงานเพื่อแก้ปัญหาในเชิงตักเตือนหรือให้บทลงโทษได้จริง อย่างไรก็ตาม ภาครัฐอาจมีต้นทุนบ้างในการตรวจสอบข้อเท็จจริงจากการแจ้งความเท็จเพื่อรับรางวัล
  
  

จากการวิเคราะห์และประเมินผลข้างต้น หากทดลองใส่คะแนนเป็น 5 ระดับ อาจได้ภาพตามตารางที่ 2 ดังต่อไปนี้

ตารางที่ 2: ตัวอย่างการให้คะแนนประเมินมาตรการต่าง ๆ

หมายเหตุ: เป็นตัวอย่างการประเมินตามความคิดเห็นและมุมมองของคณะผู้เขียน โดยให้คะแนน 5 ระดับคือ ต่ำ/ค่อนข้างต่ำ/ปานกลาง/ค่อนข้างสูง/สูง โดยคะแนนยิ่งสูงยิ่งมีผลต่อในแต่ละมิติต่าง ๆ สูง ได้แก่ การนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม การขยายผล ความยั่งยืน และต้นทุนต่อภาครัฐ

*ต้นทุนต่อภาครัฐในการดำเนินมาตรการ คำนวณในเชิงเปรียบเทียบ และอาจเปลี่ยนแปลงได้ตามสถานการณ์บังคับใช้จริง

กล่าวโดยสรุป แนวทางการประเมินมาตรการภาครัฐข้างต้นนี้ ถือเป็นตัวอย่างในวิธีการประเมินมาตรการต่าง ๆ เพื่อคัดกรองมาตรการให้ตรงจุด (focus) จนผู้ดำเนินนโยบายสามารถนำไปสู่บทสรุปของมาตรการที่เห็นว่า “เหมาะสมที่สุด” ก่อนนำไปใช้จริง ไม่ว่าจะเป็นในเชิงบังคับหรือขอความร่วมมือ โดยในท้ายที่สุด การดำเนินมาตรการอาจเป็นการผสมผสานทั้งมาตรการในเชิงบังคับและขอความร่วมมือ (policy mix) ก็เป็นได้

ทั้งนี้ มาตรการข้างต้นเป็นเพียงตัวอย่างมาตรการที่คณะผู้เขียนชวนคิดและประเมินว่าจะนำไปสู่ความร่วมมือของประชาชนในการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมได้ อย่างไรก็ดี ในความเป็นจริงยังคงมีมาตรการอื่น ๆ อีกมากมายที่สามารถนำมาประเมินด้วยกรอบวิธีคิดนี้ได้เช่นกัน ซึ่งคณะผู้เขียนมองว่าหากสามารถระดมความรู้และความคิดเห็นจากหลายภาคส่วนในสังคม โดยเฉพาะจากผู้เชี่ยวชาญในสาขาต่าง ๆ นอกเหนือจากทางการแพทย์และเศรษฐศาสตร์ น่าจะสามารถคิดค้นหลายมาตรการที่ “ใช่” และร่วมนำความสำเร็จมาสู่การเปิดเมืองแล้วไม่ต้องปิดซ้ำอีกครั้งได้

สุดท้ายแล้ว “เปิดเมืองอย่างไรให้ไม่ต้องปิดซ้ำสอง” คงหนีไม่พ้นการผสมผสานความเข้าใจทางด้านพฤติกรรม วัฒนธรรม พื้นที่ และปากท้องของประชาชน รวมทั้งการชั่งน้ำหนัก (trade-off) ระหว่างประโยชน์ และ ต้นทุน/ความเสี่ยง ของแต่ละมาตรการ ตลอดจนการผสมผสานทั้งมาตรการในเชิงบังคับและขอความร่วมมือ เพราะภาครัฐมีบทบาทสำคัญในการบริหารจัดการด้วยการใช้มาตรการต่าง ๆ เพื่อลดความเสี่ยงของการกลับมาแพร่ระบาดอีกครั้ง ซึ่งจะมีผลให้ภาคธุรกิจและประชาชนให้ความร่วมมือ อันเป็นปัจจัยสำคัญยิ่งในการชนะสงครามไวรัสในครั้งนี้
... แล้วเราคนไทยจะผ่านมันไปด้วยกัน


อ้างอิง

[1] เป็นความคิดเห็นในเชิงเศรษฐศาสตร์ โดยคณะผู้เขียนได้อ้างอิงข้อมูลทางสาธารณสุขเท่าที่พึงหาได้และเป็นข้อมูลที่เปิดเผยทั่วไปต่อสาธารณชน ประกอบการนำเสนอกรอบแนวคิดนี้
[2] เป็นกระบวนการประเมิน/วิเคราะห์ผลกระทบที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากการออกกฎหมายหรือกฎระเบียบใหม่ ซึ่งรวมถึงการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน โดย RIA เป็นเครื่องมือที่ใช้กันอย่างแพร่หลายในกลุ่มประเทศ OECD และสำหรับประเทศไทย มาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน กำหนดให้รัฐต้องจัดทำกระบวนการ RIA เพื่อให้มีกฎหมาย “เพียงเท่าที่จำเป็น” เท่านั้น นอกจากนี้ กระบวนการ RIA ยังมีประโยชน์ในการออกแบบ “ชุดของนโยบาย” (policy package) หรือชุดของกฎเกณฑ์ ดังที่พิจารณาในบทความนี้อีกด้วย
[3] อาจเพิ่มมิติการประเมินในแง่อื่น ๆ อีกได้ อาทิ ประสิทธิผลของมาตรการในการกำจัด/ควบคุมการแพร่ระบาดของเชื้อโควิด-19
[4] อ้างอิงจาก https://www.khaosod.co.th/around-the-world-news/news_4032231
[5] เป็นมาตรการสมมติ โดยแต่ละมาตรการสามารถใช้ร่วมกันได้ เว้นมาตรการ 1 3 และ 4 ที่ควรเลือกอย่างใดอย่างหนึ่ง
[6] https://www.scmp.com/video/hong-kong/3051006/hong-kong-restaurants-fight-coronavirus-hygiene-ambassadors-and-table
[7] https://kfor.com/news/local/many-restaurants-preparing-to-reopen-some-keeping-dining-rooms-closed/
[8] https://www.banmuang.co.th/news/economy/190310


---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย

>>