​ภาษีคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน จุดเปลี่ยนการค้าโลก ผลกระทบและความท้าทาย

ปัญหาด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ (climate change) กลายเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญในเวทีการค้าโลก หลังสหภาพยุโรป (อียู) เป็นประเทศแรกที่จะจัดเก็บภาษีก๊าซเรือนกระจกก่อนข้ามพรมแดนสำหรับสินค้านำเข้า (carbon border adjustment mechanism) หรือ CBAM คำถามสำคัญก็คือ CBAM คืออะไร ส่งผลกระทบกับใคร และความท้าทายในการปฏิบัติเป็นอย่างไร

Oil and gas refinery plant or petrochemical industry on sky sunset background, Factory with evening, Gas storage sphere tank in petrochemical industrial


ที่มา เป้าหมาย และใจความสำคัญ

แนวคิดของ CBAM เกิดขึ้นหลังจากที่อียูใช้มาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและสร้างตลาดแลกเปลี่ยนก๊าซเรือนกระจกขึ้นในปี 2005 (Emission Trading System : ETS)[1] ซึ่งส่งผลให้ต้นทุนการผลิตสินค้าภายในอียูสูงขึ้น ผู้ผลิตบางส่วนจึงย้ายฐานการผลิตออกไปนอกอียูแล้วส่งสินค้ากลับเข้ามา อียูจึงมีแนวคิดที่จะจัดเก็บภาษี CBAM เพื่อให้สินค้าที่นำเข้ามาในอียูต้องถูกคิดรวมต้นทุนที่เกิดจากการปล่อยก๊าซฯ ในกระบวนการผลิตด้วย เพื่อรักษาความสามารถในการแข่งขันของผู้ผลิตในอียู และเพื่อกระตุ้นให้ประเทศอื่นๆ สนใจการลดก๊าซฯ มากขึ้น


แต่เดิมนั้น CBAM จะเริ่มจาก 5 กลุ่มสินค้าที่มีการปล่อยก๊าซฯ สูงในกระบวนการผลิตได้แก่ ปูนซีเมนต์ ปุ๋ย เหล็ก อลูมิเนียม และกระแสไฟฟ้า โดยกำหนดให้ปี 2023 – 2025 เป็นระยะเปลี่ยนผ่าน (transition period) ซึ่งให้ผู้นำเข้าสินค้าในอียูบันทึกและแจ้งปริมาณก๊าซฯ จากการผลิตสินค้านำเข้า ก่อนที่จะเก็บภาษีอย่างเป็นทางการในปี 2026 ตามปริมาณการปล่อยก๊าซฯ จากการผลิต โดยอ้างอิงราคาจากตลาด ETS

อย่างไรก็ตาม จากเอกสารข้อเสนอล่าสุดที่คณะกรรมาธิการยุโรปเตรียมเสนอให้รัฐสภายุโรปและคณะมนตรียุโรปพิจารณา ได้เพิ่มกลุ่มสินค้าเคมีภัณฑ์และพลาสติก รวมทั้งอาจเลื่อนการเริ่มเก็บภาษีให้เร็วขึ้นเป็นปี 2025[2] สะท้อนว่าอียูจริงจังกับนโยบายการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศมากขึ้น


ผลกระทบต่อการส่งออกไทย

4.3% ของมูลค่าการส่งออกไทยไปอียู หรือ 0.35% ของการส่งออกของไทย เป็นสินค้าที่เข้าข่าย CBAM (รูปที่ 1) ซึ่งมีแนวโน้มที่จะมีราคาสูงขึ้นเมื่อขายในอียู และมีความเสี่ยงที่ปริมาณการส่งออกจะปรับลดลง แต่ก็ยังไม่สามารถด่วนสรุปได้ว่าไทยจะสูญเสียความสามารถในการแข่งขันไป เนื่องจาก CBAM นั้นบังคับใช้กับประเทศคู่แข่งอื่นๆ ที่ส่งออกสินค้าไปยังอียูด้วย ดังนั้นหากผู้ผลิตไทยสามารถผลิตสินค้าโดยปล่อยก๊าซฯ ได้ต่ำกว่าคู่แข่งก็จะมีโอกาสในการแข่งขันสูงที่ขึ้น (หรือต่ำลงหากปล่อยก๊าซฯ สูงกว่า) ในระยะต่อไป ศักยภาพในการควบคุมการปล่อยก๊าซฯ จะกลายเป็นอีกปัจจัยกำหนดความสามารถในการแข่งขันในตลาดอียู


ความท้าทายในทางปฏิบัติ


แม้เราจะพอรู้ว่า CBAM มีหลักการอย่างไรและสินค้าใดบ้างที่เข้าเกณฑ์ แต่ในทางปฏิบัติยังมีความท้าทายหลายประการ อาทิ

(1) การวัดปริมาณก๊าซเรือนกระจกในระดับโรงงาน เพราะหากไม่มีข้อมูลนำส่ง อียูจะใช้ค่าเฉลี่ยของการผลิตสินค้าชนิดนั้นในประเทศต้นทาง หรือค่าเฉลี่ยของโรงงานที่ปล่อยก๊าซฯ สูงที่สุดของอียูเป็นบรรทัดฐาน ซึ่งอาจส่งผลให้สินค้านั้นเผชิญภาษี CBAM สูงกว่าที่ควร

(2) การลดก๊าซเรือนกระจกด้วยต้นทุนต่อหน่วยที่ต่ำที่สุดจะเป็นหัวใจสำคัญของการแข่งขันในอนาคต แต่ต้นทุนการปรับกระบวนการผลิตและการติดตั้งระบบการวัดปริมาณก๊าซฯ ยังอาจเป็นอุปสรรคสำคัญต่อประเทศกำลังพัฒนาและธุรกิจ SMEs โดยบิล เกตส์ ได้ให้คำแนะนำในการแก้ปัญหานวัตกรรมที่มีราคาแพงในงานสภาเศรษฐกิจโลก (World Economic Forum)[3] ได้อย่างน่าสนใจไว้ว่า ในระยะเริ่มต้น ภาครัฐโดยเฉพาะในประเทศที่พัฒนาแล้วและธุรกิจที่ร่ำรวยต้องยอมลงทุนหรือซื้อสินค้าและเทคโนโลยีใหม่ในขณะที่มีราคาสูง เพื่อสร้างตลาดสำหรับสินค้าเทคโนโลยีที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ซึ่งจะช่วยสร้างการแข่งขันและนวัตกรรมใหม่ที่จะทำให้ต้นทุนเทคโนโลยีถูกลงได้ในระยะต่อไป

ประเทศไทยเองมีเป้าหมายด้านความเป็นกลางทางคาร์บอนภายในปี 2050 และการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นศูนย์ในปี 2065 ดังนั้น เพื่อให้ภาคธุรกิจสามารถตัดสินใจลงทุนปรับกระบวนการผลิตด้วยต้นทุนที่แข่งขันได้ ภาครัฐจึงควรเข้ามามีบทบาทสนับสนุนในหลายมิติ อาทิ การหาเทคโนโลยีการลดก๊าซฯ ที่ดีและมีราคาถูกเข้ามาในประเทศ การจัดหาแหล่งเงินทุนดอกเบี้ยต่ำหรือสนับสนุนเงินลงทุนบางส่วนเพื่อลดต้นทุนในการปรับกระบวนการผลิตของภาคธุรกิจ ยกตัวอย่างเช่น ธนาคารกลางญี่ปุ่นมีนโยบายสนับสนุนเงินกู้ดอกเบี้ย 0% ให้แก่สถาบันการเงินเพื่อนำไปปล่อยกู้ในลักษณะที่เชื่อมโยงกับนโยบายการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ[4] เป็นต้น


การเปลี่ยนแปลงที่จำเป็นเพื่อโลกที่ดีกว่าเดิม

แม้ในปัจจุบันผลกระทบโดยตรงจาก CBAM จะไม่สูง แต่เราก็ไม่ควรนิ่งนอนใจ เนื่องจากอียูมีแนวโน้มที่จะขยายประเภทสินค้าที่ครอบคลุม และประเทศอื่น ๆ ก็อาจมีมาตรการที่คล้ายคลึงกันออกมา เช่น สหรัฐฯ ที่มีข่าวว่าเริ่มมีการเสนอร่างแผนจัดเก็บภาษีนำเข้าผู้ก่อมลพิษ (Polluter import fee) ด้วยเช่นกัน นั่นแปลว่าในระยะยาวอุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซฯ ล้วนมีโอกาสได้รับผลกระทบด้วยกันทั้งสิ้น และในท้ายที่สุดแล้ว นโยบายด้านสิ่งแวดล้อมก็เป็นสิ่งที่ไม่มีใครสามารถหลีกเลี่ยงได้และการเปลี่ยนแปลงย่อมต้องเกิดขึ้น กุญแจต่อการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญก็คือ “จังหวะเวลาของนโยบายที่ไม่เร่งรีบจนเกินไปจนกระทั่งส่งผลกระทบต่อค่าครองชีพและคุณภาพชีวิตของประชาชน แต่ก็ไม่สายจนเกินไปที่จะรักษาโลกใบนี้เอาไว้ให้คนรุ่นหลัง”


ผู้เขียน :
พิชญุตม์ ฤกษ์ศุภสมพล
เศรษฐกรอาวุโส ฝ่ายนโยบายเศรษฐกิจมหภาค

คอลัมน์ "แจงสี่เบี้ย" นสพ. กรุงเทพธุรกิจ
ฉบับที่ 4/2565 วันที่ 15 ก.พ. 2565


อ้างอิง :

[1] ตลาด ETS ทำงานด้วยหลักการ ‘cap and trade’ คือการกำหนดเพดานการปล่อยก๊าซฯ โดยรวม แล้วจึงจัดสรรสิทธิ์ในรูปของปริมาณก๊าซฯ ที่อนุญาตให้ปล่อยได้ (Emission Allowance) ผู้ที่ปล่อยก๊าซฯ ต่ำกว่าสิทธิ์ที่ได้รับ ก็สามารถนำสิทธิ์ส่วนเกินไปขายในตลาด ETS ให้แก่ผู้ที่ปล่อยเกินได้ ส่วนผู้ที่ปล่อยก๊าซฯ สูงกว่าสิทธิ์ก็จะต้องซื้อสิทธิ์เพื่อให้ยังดำเนินการผลิตต่อไปได้, รายละเอียดตาม : https://ec.europa.eu/clima/eu-action/eu-emissions-trading-system-eu-ets_en

[2] Rapporteur: Mohammed Chahim, DRAFT REPORT on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing a carbon border adjustment mechanism (COM(2021)0564 – C9-0328/2021 – 2021/0214(COD)), Committee on the Environment, Public Health and Food Safety, European Parliament

[3] youtube.com (2022), LIVE: Bill Gates, John Kerry speak at Davos on climate innovation

[4] ดร.ฐิติมา ชูเชิด, นโยบายการเงินสีเขียว ช่วยลดโลกร้อน?, ธนาคารแห่งประเทศไทย, 18 ธันวาคม 2021



บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย