​นางจันทวรรณ สุจริตกุล

สถาบันการเงินเฉพาะกิจ1หรือ Specialized Financial Institutions (SFI) มีวิวัฒนาการจากความพยายามของภาครัฐในการปิดจุดอ่อนของระบบการเงินที่กลไกตลาดทำงานได้ไม่เต็มที่ จึงมีการกำหนดพันธกิจเฉพาะไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้งสถาบันการเงินเฉพาะกิจแต่ละแห่ง แตกต่างจากการดำเนินงานของสถาบันการเงินเอกชนหรือธนาคารพาณิชย์ สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่เก่าแก่ที่สุด คือ ธนาคารออมสินทำหน้าที่ส่งเสริมและสนับสนุนการออมเงินในประเทศ สถาบันการเงินเฉพาะกิจที่จัดตั้งขึ้นต่อๆ มา คือธนาคารอาคารสงเคราะห์์ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ทำหน้าที่เพิ่มโอกาสการเข้าถึงบริการทางการเงินให้แก่ลูกค้ากลุ่มที่ไม่สามารถเข้าถึงบริการการเงินของธนาคารพาณิชย์ สถาบันการเงินเฉพาะกิจจึงนับเป็นองค์กรที่มีส่วนสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจและการเงินของประเทศมาอย่างต่อเนื่อง ธนาคารออมสิน ตั้งขึ้นก่อนที่ประเทศไทยจะมีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับแรก ในปี 2504เสียด้วยซ้ำ เราจึงได้เห็นบทบาทของสถาบันการเงินเฉพาะกิจวิวัฒนาการมาอย่างยาวนาน พร้อมๆ กับการพัฒนาเศรษฐกิจและระบบการเงินไทย โดยบทบาทเหล่านี้เริ่มทวีความเข้มข้นขึ้นนับแต่วิกฤตการเงินเอเชียในปี 2540 และวิกฤตซับไพร์มล่าสุด ในปี 2551 ดูได้จากสัดส่วนสินทรัพย์ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 10ของสินทรัพย์รวมของระบบการเงินไทยในปี 2539มาเป็นเกือบร้อยละ 30ของสินทรัพย์รวมของระบบ ณ เดือนมิถุนายน ปี 2554 และหากพิจารณาในระดับภูมิภาค เช่น ในภาคเหนือและภาคตะวันออกเฉียงเหนือ สัดส่วนสินเชื่อของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ เทียบกับสินเชื่อธนาคารพาณิชย์ในภูมิภาค จะมีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 50:50และ 60:40 ตามลำดับ แสดงถึงบทบาทที่สูงมาก และกระบวนการทำงานในภูมิภาคที่คล่องตัว เจาะลึก เข้าถึงและใกล้ชิดกับลูกค้าในทุกพื้นที่

กระทรวงการคลังเป็นผู้กำกับดูแลหลักของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ โดยมีธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ทำหน้าที่ในการตรวจสอบตามประกาศกระทรวงการคลังปี 2541เพื่อให้การตรวจสอบสถาบันการเงินทั้งหมดอยู่ในมาตรฐานเดียวกัน ปัจจุบัน มีสถาบันการเงินเฉพาะกิจในประเทศไทยทั้งสิ้น 8แห่งโดยมีธนาคารออมสินเป็นสถาบันการเงินเฉพาะกิจแห่งแรก ปีนี้มีอายุครบ 99 ปี และธนาคารอิสลามเป็นสถาบันการเงินที่จัดตั้งขึ้นล่าสุดในปี 2546สถาบันการเงินเฉพาะกิจขนาดใหญ่ที่สุด 3 แห่ง คือ ธนาคารออมสิน ธนาคารอาคารสงเคราะห์ และ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ครอบคลุมร้อยละ 91 ของสินทรัพย์ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ

หลังวิกฤตการเงินปี 2540 และ 2551 สถาบันการเงินเฉพาะกิจได้เข้ามามีบทบาทในการให้บริการสินเชื่อแก่ประชาชนและผู้ประกอบการ ทดแทนส่วนที่ขาดหายไปของสถาบันการเงินเอกชนอย่างมีนัยสำคัญแต่ต่อมาเมื่อเศรษฐกิจๆฟื้นตัว และธนาคารพาณิชย์กลับมาทำหน้าที่ตัวกลางทางการเงิน สถาบันการเงินเฉพาะกิจก็ยังคงรักษาบทบาทและส่วนแบ่งตลาดไว้อยู่

การดำเนินธุรกิจของสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ทำหน้าที่เป็นตัวกลางทางการเงิน แม้จะมุ่งเน้นกลุ่มลูกค้าหรือ การปล่อยกู้ตามวัตถุประสงค์ของพันธกิจ แต่การดำเนินงานโดยทั่วไปจะไม่สามารถแบ่งแยกตลาดกับบริการของธนาคารพาณิชย์ได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด จึงอาจมีการทับซ้อนกับประเภทธุรกรรมและประเภทลูกค้าของธนาคารพาณิชย์ ทั้งกลุ่มลูกค้าขนาดใหญ่ ลูกค้า SMEs และลูกค้ารายย่อย

ปัจจุบันสถาบันการเงินเฉพาะกิจมีบทบาทมากขึ้นในระบบการเงิน โดย ณ เดือนมิถุนายน 2554 สามารถขยายสินเชื่อและเงินรับฝากได้เพิ่มขึ้นจากช่วงเดียวกันปีก่อนถึงร้อยละ 21 และร้อยละ 20 ตามลำดับ ซึ่งเร่งตัวเร็วกว่าธนาคารพาณิชย์ที่เงินฝากและสินเชื่อขยายตัวประมาณ ร้อยละ 14-15 ดังนั้น หากสถาบันการเงินเฉพาะกิจยังขยายธุรกิจได้ในระดับนี้และในอัตราที่เร็วกว่าธนาคารพาณิชย์ ในระยะต่อไป สัดส่วนของสถาบันการเงินเฉพาะกิจอาจเพิ่มขึ้นเป็น 1 ใน 3 ของระบบการเงินภายใน 2 ปีข้างหน้า

บทบาทที่เพิ่มขึ้น ทำให้เริ่มมีเสียงสะท้อนจากผู้ที่เกี่ยวข้องในวงการการเงิน เกี่ยวกับข้อได้เปรียบของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ไม่ว่าจะเป็นประเด็นที่ไม่มีภาระต้องเสียภาษีเงินได  ไม่มีภาระในการนำส่งเงินสมทบเข้าสถาบันคุ้มครองเงินฝาก (Deposit Protection Agency - DPA) ไม่ได้รับผลกระทบจากการเคลื่อนย้ายเงินฝาก การแตกบัญชี หรือการแปลงเงินฝากไปสู่การออมรูปแบบอื่นๆ เพื่อเตรียมการรองรับการที่ DPA จะลดวงเงินคุ้มครองมาเป็นแบบจำกัดจำนวน และไม่ได้อยู่ภายใต้พระราชบัญญัติธุรกิจสถาบันการเงิน ซึ่ง ธปท. ใช้กำกับดูแล ธนาคารพาณิชย์เกี่ยวกับการปฏิบัติตามเกณฑ์การกำกับดูแลสถาบันการเงินของ ธปท. ในเรื่องการดำรงสัดส่วนทางการเงินตามมาตรฐานสากลและกฏเกณฑ์ต่างๆ เช่น เกณฑ์การดำรงเงินกองทุน เกณฑ์ Loan to value (LTV) ในการปล่อยสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาโดยละเอียดแล้ว ข้อได้เปรียบดังกล่าวเกิดจากการที่สถาบันเหล่านั้นเป็นของรัฐ ที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อพันธกิจเฉพาะ การแข่งขันที่สูงขึ้น อาจเป็นการขยายโอกาสให้กับผู้เกี่ยวข้องทั้งในมิติเชิงกว้างและเชิงลึก เช่น อาจเป็นการให้โอกาสกลุ่มลูกค้าที่ไม่เคยได้เข้าถึงแหล่งทุน ได้มีโอกาสใช้บริการการเงินในระบบ จากการมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจไปตั้งอยู่ในแหล่งที่ไม่มีสาขาของธนาคารพาณิชย์และเมื่อได้โอกาสนี้แล้ว ก็จะมีโอกาสได้รู้จักบริการของธนาคารพาณิชย์ได้ต่อไป

ในขณะที่กลุ่มลูกค้ารายย่อยที่เติบโตขึ้นมาได้ เพราะมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจให้การสนับสนุนในระยะเริ่มแรกนั้น เมื่อลูกค้ากลุ่มนี้เติบโตขึ้นมาเป็นรายกลางที่ต้องการบริการการเงินที่ซับซ้อนและหลากหลายขึ้น เช่น บริการโอนเงิน การชำระเงิน หรือเบิกถอนในวงเงินที่สูงขึ้น อาจจะหันมาเป็นลูกค้าของธนาคารพาณิชย์ในที่สุด จึงเป็นการขยายก้อนเค้กของบริการการเงินและการแข่งขันในประเทศให้สูงขึ้น โดยมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นผู้จุดประกายและเพิ่มโอกาสให้ประชาชนได้เข้าถึงบริการการเงินอย่างทั่วหน้า

โจทย์ที่ทุกฝ่ายให้ความสนใจในขณะนี้ คือการแข่งขันที่เป็นธรรม และผลกระทบต่อระบบในระยะต่อไป เช่น การแข่งขันด้านเงินฝากอาจทำให้ธนาคารพาณิชย์มีต้นทุนเพิ่มขึ้น และส่งผ่านต้นทุนที่เพิ่มขึ้นไปยังกลุ่มลูกค้าที่ไม่ได้มีอำนาจต่อรองสูง ซึ่งจะขัดกับเจตนารมณ์ของการมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจ เพื่อช่วยแก้ไขจุดอ่อนของระบบโดยรวม
จึงเป็นเรื่องที่น่ายินดีที่ล่าสุดกระทรวงการคลังได้ประกาศนโยบายชัดเจนในเรื่องการปรับบทบาทของสถาบันการเงินของรัฐ ให้กลับมาเน้นบทบาทตามพันธกิจ ไม่ทำธุรกิจที่ก้าวล้ำไปแข่งขันกับธนาคารพาณิชย์ที่อาจไม่มีความถนัด พร้อมกับยกระดับการดำเนินงานให้เป็นสากล รวมทั้ง จัดทำรายงานตามมาตรฐานบัญชีสากล โดยที่ยังสามารถสนองนโยบายรัฐบาลต่อไป ซึ่งการดำเนินการในทิศทางดังกล่าวจะเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับสถาบันการเงินเฉพาะกิจ และอำนวยประโยชน์ต่อระบบการเงินของประเทศให้มีความมั่นคงและเติบโตได้อย่างยั่งยืนต่อไป

---------------------------------------------------------

1) สถาบันการเงินเฉพาะกิจประกอบด้วย ธ.ออมสิน (2490) ธ. อาคารสงเคราะห์ (2496) ธ. เพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (2509) บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (2535) ธ. เพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (2537) บรรษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัย (2540) ธ. พัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (2545) และ ธ. อิสลามแห่งประเทศไทย (2546)

บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย