​ผศ. ดร.ธานี ชัยวัฒน์
จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ปัญหาการคอร์รัปชันเป็นปัญหาสำคัญของทั้งโลก โดยทั่วไป การวัดระดับการคอร์รัปชันของแต่ละประเทศจะใช้ดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชัน (Corruption Perception Index) ที่จัดทำโดยองค์กรความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International) ซึ่งในปี 2562 ค่าคะแนนของประเทศไทยมีคะแนนอยู่ที่ 36 จาก 100 และจัดอยู่อันดับที่ 99 จาก 180 ประเทศ

ในช่วงเกือบ 20 ปีที่ผ่านมาคะแนนประเมินของไทยแทบจะคงที่มาโดยตลอด โดยมีค่าอยู่ที่ประมาณ 30 ถึง 40 คะแนนเท่านั้น เท่ากับว่าระดับการคอร์รัปชันของไทยแทบจะไม่ดีขึ้นเลย แต่งบประมาณที่ใช้ในการปราบปรามคอร์รัปชันกลับเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทั้งตัวเงิน จำนวนคน และเวลาที่ทุ่มเทลงไป นี่ยังไม่รวมถึงกฎระเบียบที่ออกมามากมาย จนทำให้การทำงานของหน่วยงานภาครัฐยุ่งยากซับซ้อนขึ้นไปอีก

อย่างไรก็ดี แม้ว่าค่าคะแนนภาพลักษณ์คอร์รัปชันจะไม่ได้ดีขึ้น แต่ก็ไม่ได้แย่ลงเช่นกัน ทั้งที่งบประมาณของภาครัฐสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องทุกปี ซึ่งก็อาจจะเคลมได้ว่า ความพยายามในการป้องกันและปราบปรามคอร์รัปชันของภาครัฐและสังคมตลอดเกือบ 20 ปีที่ผ่านมา พอจะมีความสำเร็จให้เห็นอยู่บ้างเหมือนกัน

งานวิจัยที่ศึกษาเรื่องคอร์รัปชันผ่านมาจำนวนมากในสังคมไทย มักจะเน้นไปที่ความถูกผิดที่อิงอยู่กับกฎหมาย และความดีเลวที่อิงกับศีลธรรมหรือศาสนา ขณะที่งานวิจัยทางเศรษฐศาสตร์กลับมีจำนวนไม่มากนัก จุดแข็งของกรอบคิดทางเศรษฐศาสตร์ก็คือ การทำความเข้าใจว่าการคอร์รัปชันเป็นบริการประเภทหนึ่ง (Service Sector) ในสาขาการผลิตอื่นๆ ที่หลากหลายในระบบเศรษฐกิจ โดยการคอร์รัปชันเป็นภาคบริการที่เป็นตัวกลาง (Middleman) ของการติดต่อระหว่างภาครัฐ กับเอกชนหรือประชาชน และทำกำไรจากการซื้อขายกฎหมาย กฎระเบียบ และสิทธิประโยชน์บางประเภทของรัฐ ลดต้นทุนธุรกรรมการติดต่อกับภาครัฐ หรืออำนวยความสะดวกสบายในการประสานงานกับภาครัฐ หลายครั้งตัวกลางเหล่านี้ก็เป็นตัวแทน (Broker) ซื้อขายกฎหมาย กฎระเบียบ และสิทธิประโยชน์ของภาครัฐเสียเองอีกด้วย

หากมองการคอร์รัปชันเป็นบริการประเภทหนึ่ง จะเห็นได้ว่า บริการประเภทนี้มีมูลค่าตลาดสูงมากในประเทศไทย นอกจากนี้ยังเป็นสาขาการผลิตที่มีค่าตัวทวี (Multiplier) สูงมากด้วย (หากแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันได้ จะก่อให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจมหาศาล) และเป็นสาขาการผลิตที่ช่วยให้เกิดผลทางบวกที่เห็นได้ชัดในบางระดับ กล่าวคือ ช่วยให้เกิดการทำงานของภาครัฐที่รวดเร็วขึ้น(กับเอกชนบางกลุ่ม) แต่ก็มีผลกระทบทางลบในระยะยาวที่มองเห็นได้ยาก เช่น ประสิทธิภาพที่ลดลง แรงจูงใจที่ผิดเพี้ยน และความเหลื่อมล้ำ เป็นต้น ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกผลกระทบเหล่านี้ว่า เกิด Asymmetric Information Problem ใน Secondary Effect ซึ่งทำให้สร้างความร่วมมือในการแก้ไขปัญหาทำได้ยาก

เนื่องด้วยกฎหมาย กฎระเบียบและสิทธิประโยชน์ของภาครัฐมีราคา ทำให้ตลาดคอร์รัปชันในการซื้อขายกฎหมาย กฎระเบียบและสิทธิประโยชน์เหล่านี้ก็ย่อมมีมูลค่าสูงมากตามไปด้วย ตลาดประเภทนี้จึงดึงดูดให้เกิดการแข่งขันที่มีผู้ผลิตจำนวนมาก เช่น บริษัทรับจัดการภาษี บริษัทเดินเอกสารชิปปิ้ง ตัวแทนวิ่งเต้นคดีความ หรือแม้แต่ล็อบบี้ยิสต์ จากงานวิจัยพบว่าธุรกิจแต่ละแห่ง หรือประชาชนแต่ละคนสามารถหาคนวิ่งเต้นเพื่อแก้ปัญหาการติดต่อกับภาครัฐได้มากกว่า 1 รายเสมอ และธุรกิจที่มีอยู่ในตลาดคอร์รัปชันแต่ละประเภทนั้นมีอยู่เป็นจำนวนมาก หรือจำนวนไม่มากแต่มีเครือข่ายที่เข้าถึงได้ง่าย ผ่านความสัมพันธ์ส่วนบุคคลแบบไทยๆ

งานวิจัยชิ้นนี้ชี้ให้เห็นถึงตลาดแข่งขันของการคอร์รัปชันเพื่อซื้อขายกฎหมาย กฎระเบียบและสิทธิประโยชน์ของภาครัฐในประเด็นสำคัญ 2 ประการ

ประการแรก ตลาดของการคอร์รัปชันมีพัฒนาการในตัวเอง ไม่ได้หยุดนิ่งอยู่กับที่อย่างที่คนส่วนใหญ่เข้าใจ งานวิจัยใช้ข้อมูลดิบจากการสำรวจประสบการณ์การคอร์รัปชันในประเทศไทยที่เทียบเคียงกันได้สนิท จำนวน 3 ชิ้น ในปี 2542 2557 และ 2562 ประกอบกับการวิเคราะห์เชิงเอกสารจำนวนมาก เพื่อชี้ให้เห็นว่า ตลาดคอร์รัปชันของประเทศไทยมีพัฒนาการอยู่ในระดับสูง มีการเพิ่มและลดประเภทของการคอร์รัปชันมีการปรับตัวที่รวดเร็ว และมีการผนวกเอาทุนนิยมสมัยใหม่เข้าไปอย่างกลมกลืน

ประการที่สอง ตลาดคอร์รัปชันของประเทศไทยอยู่ในดุลยภาพในระบบปิด กล่าวคือ เป็นระบบที่มีการจัดสรรผลประโยชน์อย่างลงตัวในกลุ่มที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ผู้ออกกฎหมาย ผู้มีอำนาจ และเจ้าหน้าที่ภาครัฐ เพื่อลดความเสี่ยงจากการถูกลงโทษ และเพิ่มความไว้เนื้อเชื่อใจภายในกลุ่มให้สูงที่สุด โดยการที่อยู่ในระบบปิดนี้เองจึงทำให้ตลาดคอร์รัปชันทำกำไรได้สูง มีประสิทธิภาพ และปรับตัวได้ง่าย ในขณะที่ประชาชนและผู้เสียประโยชน์กลับถูกกีดกันออกไปจากตลาด และทำหน้าที่ได้แค่แจ้งเบาะแส เพื่อรอผู้ที่เกี่ยวข้องดำเนินการแทน ซึ่งก็มักไม่เป็นผล (Moral Hazard) นี่เป็นเป็นสาเหตุให้ค่าคะแนนภาพลักษณ์คอร์รัปชันของไทยแทบจะไม่เปลี่ยนแปลงมาตลอด 20 ปี และไม่เคยถูก disrupt เลย ไม่ว่าเทคโนโลยีในโลกจะเปลี่ยนไปอย่างไร เพราะไม่มี crowdsourcing ของประชาชนเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งในตลาดคอร์รัปชันนั่นเอง ตลาดคอร์รัปชันจึงควรต้องรวมเอาประชาชนและกลุ่มที่เกี่ยวข้องทั้งหมดในสังคมเข้ามาทำงานด้วยกัน

ผู้เขียนขอเชิญชวนเข้ารับฟังการนำเสนอผลงานวิจัยฉบับเต็มเรื่อง “เมื่อกฎ(หมาย)ขายได้ ตลาดแข่งขันของการคอร์รัปชันในสังคมไทย” ได้ในงานสัมมนาวิชาการประจำปี 2562 ของธนาคารแห่งประเทศไทย ในหัวข้อ “พลิกโฉมเศรษฐกิจ พิชิตการแข่งขัน” ระหว่างวันที่ 30 กันยายน - 1 ตุลาคม 2562 ณ โรงแรม Centara Grand at Central World (รายละเอียดที่ www.bot.or.th/BOTSymposium2019)

บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย