​ดร. เสาวณี จันทะพงษ์
คุณธันยพร สิมะสันติ

ในอีกประมาณ 5 เดือนข้างหน้าก็จะครบกำหนดตามประกาศของกระทรวงแรงงานที่ให้ใช้ฐานค่าจ้างขั้นต่ำวันละ 300 บาทเป็นอัตราเดียวทั่วประเทศซึ่งได้เริ่มมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ ม.ค. ปี 2556 และจะครบกำหนดในสิ้นปี 2558 ผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งสามฝ่ายคือ ลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐบาลคงจะต้องมีการทบทวนถึงความเหมาะสม และผลกระทบต่อทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องรวมทั้งต่อระบบเศรษฐกิจ ด้วยเหตุนี้ประเด็นการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำจึงเป็นที่สนใจของผู้คนอย่างมากว่าทิศทางการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างค่าจ้างใหม่ในปี 2559 จะเป็นอย่างไร บทความนี้จะนำเสนอบทเรียนจากต่างประเทศของการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำซึ่งมีหลากหลายรูปแบบ ข้อดีและข้อเสียและแนวทางแก้ไขเพื่อลดข้อจำกัดของแต่ละรูปแบบ และนัยต่อการตัดสินใจทางนโยบายเรื่องนี้ในระยะต่อไป

ก่อนอื่นหลายท่านอาจสงสัยว่า “ทำไมเราต้องให้ความสำคัญกับการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ? และมีความเกี่ยวข้องกับเราอย่างไร?” คำตอบมี 3 ข้อคือ 1) ด้านลูกจ้าง การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำมีส่วนช่วยให้แรงงานหลุดพ้นจากความยากจน (Poverty safety net) และสร้างความเป็นธรรมทางรายได้ (Fair wage) ให้แก่แรงงานระดับล่างให้ได้รับประโยชน์จากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ 2) ด้านนายจ้าง การขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำส่งผลกระทบทางตรงต่อต้นทุนค่าแรงงานของผู้ประกอบการซึ่งผลกระทบนี้จะมากหรือน้อยขึ้นกับจำนวน “แรงงานแรกเข้าทำงาน” หรือ “แรงงานเพื่อพัฒนาฝีมือ” ที่นายจ้างว่าจ้าง และผลกระทบทางอ้อมจากการที่ค่าจ้างขั้นต่ำมักถูกใช้อ้างอิงในการปรับค่าจ้างอื่นๆ และ 3) ด้านเศรษฐกิจมหภาค เป็นการเพิ่มกำลังซื้อให้แก่แรงงานซึ่งจะส่งผลต่อการใช้จ่ายภายในประเทศ สร้างสมดุล และความเข้มแข็งอย่างมีคุณภาพแก่ระบบเศรษฐกิจ โดยอัตราค่าจ้างที่เหมาะสมควรอยู่ในระดับที่สอดคล้องกับผลิตภาพของแรงงาน จูงใจให้แรงงานพัฒนาฝีมือและทักษะและผลักดันให้ธุรกิจปรับปรุงกระบวนการผลิตเพื่อเพิ่มผลิตภาพด้วย

จากการศึกษา Global Wage Report ปี 2009 ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) พบว่าร้อยละ 60 ของประเทศที่ทำการศึกษาใช้ “รูปแบบอัตราค่าจ้างขั้นต่ำอัตรา เดียวทั่วประเทศ” ซึ่งในกลุ่มนี้รวมถึงประเทศพัฒนาแล้ว เช่นอังกฤษ ฝรั่งเศส และสหรัฐอเมริกา และร้อยละ 40 ใช้ ”รูปแบบอัตราค่าจ้างขั้นต่าหลายอัตราตามสาขาการผลิตและอาชีพ” (ภาพ 1) ซึ่งประเทศในภูมิภาคเอเชียและแปซิฟิกและละตินอเมริกาและแคริบเบียนจะใช้รูปแบบหลังมากกว่ารูปแบบแรก โดยเห็นว่ารูปแบบนี้สามารถลดปัญหาการยึดติดหล่มอยู่ในอัตราค่าจ้างขั้นต่ำอัตราเดียวเป็นเวลานานได้และคุ้มครองแรงงานในบางสาขาการผลิตที่มีความอ่อนไหว แต่ขณะเดียวกันอัตราค่าจ้างขั้นต่ำหลายอัตรานี้มักถูกกำหนดและแทรกแซงจากทางการค่อนข้างมาก

หากเรามาดูบทเรียนจากต่างประเทศของการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำจากงานวิจัย ECFIN Country Focus (2007) จัดทำโดยสหภาพยุโรปชี้ว่าการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่าที่มีการบังคับใช้ในแต่ละประเทศสมาชิกแตกต่างกันไปตามโครงสร้างตลาดแรงงาน และระดับผลิตภาพการผลิต (Productivity) ของแต่ละสาขาการผลิต โดย
ยกตัวอย่าง 2 แนวทาง คือ

1) ในกรณีของประเทศฟินแลนด์ ที่ใช้อัตราค่าจ้างขั้นต่ำแบบบริหารจัดการ (Managed
Wage-setting) อัตราเดียวในทุกสาขาการผลิต (ตาราง) ซึ่งมีข้อดีคือ ทำให้เกิดความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และสนับสนุนให้สาขาการผลิตหรือธุรกิจที่มีผลิตภาพสูงพัฒนากระบวนการผลิตของตัวเองและสร้างภูมิต้านทานต่อต้นทุนค่าแรงที่สูงขึ้นได้ เช่น สาขาการผลิตไฟฟ้า และสาขาการผลิตวิศวะโลหะ เป็นต้น แต่ก็มีข้อเสียคือ จะก่อให้เกิด ความยากลำบากแก่สาขาการผลิตหรือธุรกิจที่อ่อนแอมีผลิตภาพต่ำ ที่ไม่สามารถแบกรับต้นทุนค่าแรงที่สูงขึ้นได้ ซึ่งภาครัฐควรผ่อนปรนและหาแนวทางช่วยเหลือแก่ภาคธุรกิจที่อ่อนแอในช่วงที่กำลังปรับตัว และ

2) ในกรณีของประเทศเอสโตเนียที่ใช้อัตราค่าจ้างขั้นต่ำแบบลอยตัว (Free Wage-setting) หลายอัตราตามสาขาการผลิตและอาชีพ (ตาราง) โดยอัตราค่าจ้างขั้นต่ำที่ยืดหยุ่นนี้สามารถปรับขึ้นลงให้สอดคล้องกับสภาวะทางเศรษฐกิจเพื่อรักษาดุลภาพไว้ ซึ่งมีข้อดีคือ ช่วยภาคอุตสาหกรรมหรือธุรกิจที่มีผลิตภาพต่ำให้สามารถอยู่ได้ แต่มีข้อเสียคือ หากเกิดปัญหาขาดแคลนแรงงาน ค่าจ้างจะปรับตัวสูงขึ้น ซึ่งส่งผลถึงต้นทุน และในที่สุดราคาสินค้าทั่วไปจะปรับตัวสูงขึ้นตามไปด้วย สร้างแรงกดดันให้เกิดภาวะเงินเฟ้อ ในกรณีนี้ ภาครัฐควรใช้นโยบายการคลังที่มีลักษณะผันผวนไปตรงกันข้ามกับวัฏจักรเศรษฐกิจ (Counter-Cyclical Fiscal Policy) ในการจัดการปัญหาดังกล่าว

นอกจากนี้ ผลการศึกษาจัดท่าโดย World Bank (2014) เรื่องค่าจ้างขั้นต่ำ ซึ่งมีการศึกษาถึงผลกระทบของการปรับโครงสร้างค่าจ้างที่ไม่สอดคล้องกับโครงสร้างและสภาวะเศรษฐกิจของประเทศ และชี้ให้เห็นตัวอย่างอีก 2 กรณี คือ 3) ในกรณีของประเทศฟิลิปปินส์ที่มีการกำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำหลายอัตราแตกต่างกันตามระดับค่า
ครองชีพของแต่ละภูมิภาค และ 4) ในกรณีของประเทศเวียดนามที่กำหนดอัตราค่าจ้างขั้นต่ำหลายอัตราแตกต่างกัน ตามระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจของแต่ละภูมิภาค ปัญหาที่พบคือ ในประเทศฟิลิปปินส์ค่าจ้างขั้นต่ำไม่มีการบังคับใช้อย่างครอบคลุมและจริงจัง และเป็นที่น่าสังเกตว่าประสบการณ์ที่ทั้งสองประเทศต้องเจอเหมือนกันคือการปรับอัตราค่าจ้างขั้นต่ำทำให้เกิดการเลิกจ้างเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะแรงงานที่มีการศึกษาน้อย และ/หรือแรงงานประเภทสัญญาว่าจ้างไม่เป็นทางการส่งผลให้ต้องย้ายเข้าสู่ตลาดแรงงานนอกระบบมากขึ้น

จากกรณีศึกษาทั้ง 4 ประเทศข้างต้น สรุปเป็นบทเรียนได้ว่า การกำหนดโครงสร้างอัตราค่าจ้างขั้นต่ำมีหลากหลายรูปแบบ และแต่ละประเทศก็เลือกให้เหมาะสมกับโครงสร้างตลาดแรงงานระดับผลิตภาพการผลิต และเงื่อนไขและสภาวะของเศรษฐกิจของประเทศตนเอง ซึ่งแต่ละรูปแบบต่างก็มีทั้งข้อดีและข้อเสียแตกต่างกันไป ในกรณีของไทย การขึ้นอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ 300 บาทได้ชดเชยในส่วนของค่าจ้างขั้นต่ำที่โตช้ากว่าค่าครองชีพและการเติบโตของเศรษฐกิจในช่วงที่ผ่านมารวมทั้งมีส่วนช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตของแรงงานด้วยแล้วในระดับหนึ่ง (ภาพ 2)

ในระยะข้างหน้า บทเรียนจากต่างประเทศดังกล่าว มีนัยต่อการตัดสินใจนโยบายอัตราค่าจ้างขั้นต่ำครั้งต่อไป เพื่อให้เป็นทางเลือกที่เกิดประโยชน์สูงสุดต่อทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ดังนี้ 1) กระบวนการออกนโยบายของภาครัฐโดยคณะกรรมการค่าจ้างระดับชาติ ควรตั้งอยู่บนหลักวิชาใช้ข้อมูลที่ทันสมัย ครบถ้วนและ รอบด้าน ชั่งน้่าหนักผลดีและผลเสียโดยความเห็นของผู้เชี่ยวชาญแรงงาน รวมทั้ง การถ่วงดุลอำนาจในการเจรจาต่อรองของทั้งฝ่ายนายจ้างและลูกจ้างอย่างเป็นธรรม ไม่ว่าจะใช้รูปแบบเดิมอัตราเดียวทั่วประเทศ แบบลอยตัว แบบตามระดับการพัฒนาเศรษฐกิจ แบบตามกลุ่มอุตสาหกรรม หรือแบบผสมผสาน และ 2) เหนือสิ่งอื่นใด ผู้ประกอบการและนายจ้างก็ต้องเร่งพัฒนาผลิตภาพการผลิตด้วยการลงทุนทั้งในด้านเทคโนโลยี และการฝึกอบรมแรงงานของตนอย่างต่อเนื่อง ส่วนลูกจ้างก็ต้องเร่งพัฒนาฝีมือและทักษะให้สอดคล้องกับค่าจ้างที่สูงขึ้น โดยทั้งสองฝ่ายต้องช่วยเหลือเกื้อกูลกันตราบใดที่การทำธุรกิจต้องอาศัยกำลังคนในการทำงาน ก็คงต้องช่วยกันหาทางออกด้วยสันติวิธี ซึ่งหากแรงงานในชาติเจริญรุ่งเรือง…ชาติก็จะรุ่งเรืองไปด้วย

บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย