​นางสาวศศิน กิระกุล
ฝ่ายนโยบายการกำกับสถาบันการเงิน

สิบปีแล้วจากวิกฤติการเงินที่เริ่มต้นในปี 2550 และลุกลามส่งผลกระทบไปทั่วโลก องค์กรระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับการดูแลรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและสถาบันการเงิน เช่น Bank for International Settlements และ Financial Stability Board ได้วิเคราะห์ปัญหาในการบริหารจัดการวิกฤติการณ์ที่เกิดขึ้นและนำบทเรียนที่ได้รับมาจัดทาข้อเสนอเชิงนโยบายเป็นแนวทางสากล ทั้งด้านการเพิ่มความเข้มแข็งในการกำกับดูแลสถาบันการเงินและการสร้างกลไกในการจัดการสถาบันการเงินที่ประสบปัญหา เพื่อให้ทางการของประเทศต่าง ๆ พิจารณานำไปปรับใช้ให้เหมาะกับบริบทของประเทศตน ทำให้หลายประเทศ (เช่น ประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรป สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และสิงคโปร์) มีการปรับปรุงกฎหมาย เพื่อให้มีกลไกการจัดการกับสถาบันการเงินที่ประสบภาวะวิกฤติทางการเงินอย่างเป็นระบบและเป็นไปอย่างราบรื่น อันจะช่วยลดผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจการเงินโดยรวม และลดภาระของภาครัฐ รวมถึงเงินภาษีของประชาชน

ในการรับมือกับวิกฤติการณ์การเงินโลกที่ผ่านมา จะเห็นได้ว่า หลายประเทศได้รับบทเรียนที่สำคัญ คือ เพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและรักษาให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจดาเนินต่อไปได้อย่างต่อเนื่อง ภาครัฐจำเป็นต้องเข้าให้ความช่วยเหลือทางการเงินในรูปแบบต่าง ๆ (หรือที่เรียกว่า “Bail-out”) แก่สถาบันการเงินที่มีบทบาทเป็นตัวกลางทางการเงิน ซึ่งเป็นภาระต่อเงินภาษีของประชาชน ดังเห็นได้จากกรณีของแบร์สเติร์นส์ วาณิชธนกิจขนาดใหญ่ที่ประสบปัญหาซับไพรม์ เพื่อป้องกันผลกระทบร้ายแรงต่อเศรษฐกิจหากแบร์สเติร์นล้มละลาย รัฐบาลสหรัฐอเมริกาต้องให้เงินกู้ยืมแก่เจพีมอร์แกน เชส จานวน 2.9 หมื่นล้านดอลลาร์ เพื่อสนับสนุนการซื้อธุรกิจของแบร์สเติร์นส์ และกรณีที่เลห์แมน บราเธอร์ส ต้องเข้าสู่กระบวนการล้มละลายกลายเป็นชนวนที่ส่งผลกระทบต่อคู่สัญญาที่มีอยู่ทั่วโลก สถาบันการเงินอื่น ๆ และทาให้สภาวะเศรษฐกิจเปราะบาง จนรัฐบาลสหรัฐอเมริกาต้องให้ความช่วยเหลือ อเมริกัน อินเตอร์เนชั่นแนล กรุ๊ป ที่เป็นผู้ให้บริการทางการเงินขนาดใหญ่ มีการดำเนินธุรกิจในหลายประเทศ โดยให้กู้ยืม 8.5 หมื่นล้านดอลลาร์ แลกเปลี่ยนกับหุ้น เพราะหากปล่อยให้ล้มละลายก็จะซ้ำเติมเศรษฐกิจที่อยู่ในภาวะเปราะบางอยู่แล้วมากยิ่งขึ้น

ตัวอย่างของเหตุการณ์ข้างต้นทาให้เห็นถึงบทเรียนที่สำคัญบางประการ คือ

บทเรียนประการแรก กรณีสถาบันการเงินที่ประสบปัญหามีขนาดใหญ่ มีความเชื่อมโยงกับสถาบันการเงินอื่นและภาคเศรษฐกิจมาก รวมถึงเป็นผู้ให้บริการที่สำคัญของระบบการเงิน หากสถาบันการเงินดังกล่าวต้องระงับการดาเนินธุรกิจและการให้บริการไปอย่างกะทันหัน จะส่งผลกระทบในวงกว้าง ทั้งต่อลูกค้า สถาบันการเงินอื่น คู่สัญญาในภาคส่วนต่าง ๆ รวมถึงความเชื่อมั่นในระบบสถาบันการเงินโดยรวม

บทเรียนประการที่สอง หน่วยงานทางการที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลหรือแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินนั้น ขาดอำนาจและเครื่องมือในการดำเนินการที่เหมาะสม ขาดแนวทางแก้ไขปัญหาที่ชัดเจน รวมถึงขาดการประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งในประเทศและต่างประเทศ ทำให้การบริหารจัดการภาวะวิกฤติเป็นไปในลักษณะแก้ไขปัญหาแบบเฉพาะหน้าอย่างไม่เป็นระบบ ในขณะที่ปัญหาสถาบันการเงินมีการลุกลามอย่างรวดเร็วจนกระทบภาคเศรษฐกิจจริง ความเชื่อมั่นของสาธารณชน และระบบสถาบันการเงิน อันเนื่องมาจากความเชื่อมโยงกันผ่านช่องทางต่าง ๆ เช่น ผ่านการทาธุรกรรมระหว่างกัน และการเป็นสมาชิกในระบบโครงสร้างพื้นฐานทางการเงิน

บทเรียนสำคัญที่กล่าวข้างต้นนั้นเป็นที่มาที่นาไปสู่การปรับปรุงหลักเกณฑ์การกากับดูแลและ การปรับแก้กฎหมายในหลายประเทศ เพื่อกำหนดแนวทางเพิ่มเติมทั้งในเชิงป้องกันเพื่อลดโอกาสที่สถาบันการเงินจะประสบปัญหารุนแรง และแนวทางเชิงแก้ไขเพื่อลดผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจการเงินโดยรวมและลดความเสี่ยงต่อเงินภาษีประชาชน เช่น

แนวทางในเชิงป้องกัน – มีการยกระดับการกากับดูแลให้เข้มข้นขึ้นสาหรับสถาบันการเงินที่ได้รับการประเมินว่ามีความเสี่ยงต่อระบบ โดยให้ดำรงเงินกองทุนเพิ่มขึ้น เพื่อลดโอกาสที่จะประสบปัญหาเงินกองทุนไม่พอรองรับผลขาดทุน รวมถึงจะช่วยลดแรงจูงใจที่สถาบันการเงินจะดำเนินธุรกิจไปในทางที่ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อระบบในปริมาณที่สูง

แนวทางในเชิงแก้ไข – มีการกำหนดกรอบการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินที่ประสบภาวะวิกฤติทางการเงิน (Resolution regime) เพื่อให้ทางการสามารถดำเนินการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินได้อย่างราบรื่น โดยไม่ก่อให้เกิดผลกระทบกระเทือนอย่างร้ายแรงต่อระบบเศรษฐกิจการเงิน ในขณะที่ยังสามารถรักษาความต่อเนื่องของบริการที่สำคัญต่อระบบเศรษฐกิจ และลดภาระต่อภาครัฐและภาษีของประชาชน ซึ่งส่วนหนึ่งของกรอบการแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินที่มีประสิทธิภาพ คือ การมีกฎหมายรองรับการแก้ไขปัญหา โดยกำหนดอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง เครื่องมือที่สามารถใช้ในการแก้ไขปัญหา และกระบวนการในการแก้ไขปัญหาของสถาบันการเงินไว้อย่างชัดเจน ซึ่งจะทำให้การบริหารจัดการภาวะวิกฤติเป็นไปอย่างทันการณ์และเป็นระบบ

หากแนวทางที่กล่าวมานี้สามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพจะเป็นการสร้างแรงจูงใจและ แรงกดดันให้สถาบันการเงินมีการดำเนินธุรกิจอย่างรอบคอบ มีการบริหารความเสี่ยงอย่างรัดกุม และมีการเตรียมการสำหรับปัญหาที่อาจเกิดขึ้น นอกจากนี้ การเตรียมมาตรการและกลไกรองรับการแก้ไขปัญหาไว้ล่วงหน้าจะช่วยให้สามารถรักษาบริการที่สำคัญต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจไม่ให้หยุดชะงัก ลดผลกระทบต่อระบบการเงินโดยรวม และอาจไม่จำเป็นต้องเข้าช่วยเหลือสถาบันการเงินที่ประสบปัญหาโดยการใช้เงินภาษีของประชาชนดังที่ผ่านมา

บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย