​นางสาวรวิสม์ประภา รักเผ่าพันธ์
ฝ่ายนโยบายโครงสร้างเศรษฐกิจ

ช่วงเดือน มี.ค.- เม.ย. 2562 เชียงใหม่ถูกปกคลุมด้วยมลพิษหมอกควัน ผู้คนในเมืองต้องอยู่กับอากาศที่มีฝุ่นละอองขนาดเล็กเกินกว่าค่ามาตรฐาน ทำให้ช่วงนั้นเชียงใหม่ติดอันดับเมืองที่มีมลพิษทางอากาศแย่ที่สุดในโลก โดยข้อมูลจากทั้งภาคธุรกิจและราชการ พบว่าปัญหาหมอกควันส่งผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตและสุขภาพของประชาชนในวงกว้าง ทำให้จำนวนผู้ป่วยด้วยโรคระบบทางเดินหายใจ โรคหัวใจ ผิวหนัง และดวงตาเพิ่มขึ้น ครัวเรือนมีรายจ่ายเพิ่มขึ้นจากทั้งค่ารักษาพยาบาลและค่าซื้ออุปกรณ์ป้องกันมลพิษ กระทบไปถึงภาคการท่องเที่ยวโดยเฉพาะนักท่องเที่ยวชาวไทย ซึ่งเป็นกลุ่มที่รับรู้สถานการณ์จากสื่อต่าง ๆ มาอย่างต่อเนื่อง ขณะที่นักท่องเที่ยวต่างชาติชะลอลงจากความกังวลในสถานการณ์ นอกจากนี้ ยอดขายในร้านอาหารและร้านค้าปลีกสินค้าอุปโภคบริโภคปรับลดลง เพราะทุกคนพยายามลดการออกจากบ้าน ส่งผลให้การค้าขายออนไลน์เป็นที่นิยมมากขึ้นอย่างเห็นได้ชัด

มลพิษหมอกควันในภาคเหนือมาจากไหน ทำไมปีนี้ถึงขั้นวิกฤต? ปัญหาหมอกควันอยู่คู่ภาคเหนือมานานนับ 10 ปี ต้นกำเนิดสำคัญคือการเผาพื้นที่เกษตรและไฟป่าในภาคเหนือ รวมทั้งในประเทศเมียนมาร์และลาว ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการเผาซากข้าวโพดเลี้ยงสัตว์เพื่อเตรียมพื้นที่สำหรับเพาะปลูกรอบต่อไป การที่หมอกควันในปีนี้รุนแรงเพราะมีปัจจัยหลายอย่างเกิดขึ้นพร้อมกัน คือ (1) ราคาข้าวโพดเลี้ยงสัตว์สูงจูงใจให้เกษตรกรปลูกเพิ่ม ปริมาณซากที่ต้องทำลายก็เพิ่มขึ้นตาม (2) ปริมาณน้ำฝนที่ช่วยชะล้างหมอกควันต่ำกว่าปกติ และ (3) ปัจจัยอื่น ๆ เช่น การจุดไฟเพื่อหาของป่าและการแกล้งจุดไฟจากความขัดแย้งในพื้นที่ แม้ว่าในปัจจุบันปัญหาหมอกควันได้บรรเทาลงแล้ว แต่สิ่งที่น่ากังวลคือ ปัญหานี้มีโอกาสเกิดขึ้นซ้ำอีกในปีต่อ ๆ ไป

ทำไมการควบคุมหมอกควันจึงเป็นเรื่องยาก? การแก้ไขปัญหาหมอกควันเป็นประเด็นที่ทางการไม่ได้นิ่งนอนใจ มีแนวทางการแก้ไขอย่างต่อเนื่องและหลากหลายวิธี ทั้งมาตรการเชิงควบคุมการเผาและมาตรการเชิงป้องกัน อย่างไรก็ดี ผลของมาตรการต่าง ๆ ยังมีข้อจำกัด สำหรับมาตรการเชิงควบคุมการเผานั้นทำได้ยาก เนื่องจาก (1) เกษตรกรมองว่าการเผาเป็นวิธีที่คุ้มค่าที่สุดเพราะต้นทุนต่ำสุด ใช้เวลาน้อย และทำได้ง่าย เกษตรกรมีเวลาสั้นเพียง 2 สัปดาห์ในการทำลายซากก่อนที่จะปลูกรอบใหม่ การทำลายด้วยวิธีอื่นที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม เช่น เกษตรกรรมอินทรีย์ เกษตรกรรมชีวภาพ และนวัตกรรมอื่น ๆ ใช้เงินลงทุนสูงและยังไม่คุ้มค่าต่อการลงทุน (2) การเข้าถึงพื้นที่ปลูกเพื่อควบคุมการเผาทำได้ยาก และต้องอาศัยเจ้าหน้าที่จำนวนมาก เพราะพื้นที่ปลูกส่วนใหญ่เป็นแปลงขนาดเล็กอยู่ในป่าเขาสูงชัน เป็นพื้นที่บุกรุกป่า และ (3) การเก็บภาษีสิ่งแวดล้อมเพื่อควบคุมมลพิษหมอกควัน ยังขาดกฎหมายสิ่งแวดล้อมและหลักปฏิบัติที่ชัดเจนให้ใช้บังคับได้

ในด้านมาตรการเชิงป้องกันและลดพื้นที่เพาะปลูกมีข้อจำกัดเช่นกัน อาทิ การชักจูงให้เกษตรกรเปลี่ยนไปปลูกพืชอื่น คืนผืนป่า หรือเปลี่ยนพื้นที่ปลูกไปพื้นที่ราบยังได้ผลน้อย เพราะเกษตรกรต้องใช้เวลาในการปรับตัวและสร้างความชำนาญ และโครงการป่าชุมชนต้นแบบยังทำได้ในวงจำกัด การขยายผลให้ครอบคลุมทุกพื้นที่ต้องอาศัยเงินงบประมาณ และต้องปรับเปลี่ยนกรอบความคิดของผู้ที่เกี่ยวข้อง นอกจากนี้ ราคาข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในประเทศที่สูง จูงใจให้เกษตรกรปลูกมากขึ้น ส่วนหนึ่งเป็นผลจากมาตรการภาครัฐพยายามช่วยเหลือเกษตรกร โดยการจำกัดปริมาณนำเข้าวัตถุดิบอาหารสัตว์ทั้งข้าวโพดเลี้ยงสัตว์และข้าวสาลี ทั้งที่ราคานำเข้าถูกกว่า ในภาวะปัจจุบันที่ผลผลิตภายในประเทศน้อยกว่าความต้องการใช้ มาตรการดังกล่าวยิ่งทำให้ราคาข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ในประเทศช่วงปี 2561-2562 ปรับสูงขึ้น เกษตรกรจึงขยายพื้นที่ปลูกมากขึ้น

เมื่อมองย้อนกลับไปพบว่าการแก้ไขที่ปลายเหตุโดยควบคุมการเผาไม่ค่อยได้ผล ทางออกจึงน่าจะเป็นแนวทางเชิงป้องกันมากกว่า แต่จะสำเร็จได้ต้องอาศัยความเข้มข้นในการดำเนินการ เช่น การจูงใจให้เกษตรกรในพื้นที่สูงปรับเปลี่ยนไปปลูกพืชอื่น นอกจากภาครัฐจะเข้าไปแนะนำทางเลือกอื่นเพื่อสร้างรายได้ทดแทนแล้ว ควรช่วยดูแลรายได้ของเกษตรกรในช่วงแรก เพื่อให้มีเวลาเพียงพอในการปรับตัว เช่น ในบางพื้นที่อาจจ้างให้ปลูกป่าต้นน้ำและดูแลต้นไม้ที่ปลูก ร่วมกับการผลักดันป่าชุมชนต้นแบบอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้ชาวบ้านรู้สึกเป็นเจ้าของ ได้ใช้ประโยชน์มีรายได้จากป่า และช่วยรักษาป่า สร้างความตื่นตัวให้คนทั้งชุมชนเห็นผลกระทบต่อสุขภาพของตนเองและส่วนรวม ขณะที่โครงการส่งเสริมปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์หลังการทำนาเพื่อย้ายพื้นที่ปลูกลงมาที่ราบ อาจเพิ่มแรงจูงใจให้โรงงานอาหารสัตว์รับซื้อเฉพาะในพื้นที่ส่งเสริมเป็นหลัก โดยแลกกับการให้โควตานำเข้าวัตถุดิบอาหารสัตว์เพื่อถัวเฉลี่ยต้นทุน ให้มีปริมาณเพียงพอเพื่อไม่ต้องไปซื้อในส่วนที่ปลูกบนป่าเขา หรือควบคุมให้รับซื้อเฉพาะพื้นที่ที่มีเอกสารสิทธิ รวมทั้งเร่งพัฒนาสายพันธุ์ให้เหมาะสมกับพื้นที่นาเพื่อให้ดูแลง่ายและได้ผลตอบแทนจูงใจ

ส่วนการผลิตภายในประเทศที่ยังไม่เพียงพอกับความต้องการ ต้องอาศัยการพัฒนานวัตกรรมและเทคโนโลยี ทั้งการพัฒนาสายพันธุ์ เทคนิคการเพาะปลูก และวิธีทำลายซาก เพื่อเพิ่มผลิตภาพและลดต้นทุนให้สามารถแข่งขันกับต่างประเทศได้ในระยะยาว ปัจจัยสำคัญในการแก้ปัญหาหมอกควันให้สำเร็จ คือทุกหน่วยงานต้องร่วมมือกันอย่างบูรณาการ จริงจัง และต่อเนื่อง จึงจะสามารถผลักดันให้เกิดการปรับเปลี่ยนการผลิตของเกษตรกรบนพื้นที่สูง และย้ายพื้นที่ปลูกสู่ที่ราบให้ดูแลบริหารจัดการได้ดีขึ้น รวมทั้งไม่สร้างผลกระทบต่อพื้นที่ใหม่ ซึ่งท้ายที่สุดการแก้ปัญหาหมอกควันในภาคเหนือจึงจะสำเร็จได้อย่างยั่งยืน

บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย