เมื่อสหรัฐฯ ก้าวขึ้นมาเป็นประเทศมหาอำนาจ และเป็นผู้กำหนดระเบียบโลกใหม่...
ก่อนจะย้อนเวลากลับไปสำรวจประวัติศาสตร์ ขออธิบายคำว่า “ประเทศมหาอำนาจ” เสียก่อนตามข้อเขียนของ ศ.ดร.ลิขิต ธีรเวคิน ราชบัณฑิตและนักรัฐศาสตร์คนสำคัญในแวดวงวิชาการไทย ที่ว่า การที่ประเทศใดประเทศหนึ่งจะมีสถานะเป็นประเทศมหาอำนาจหรือ Superpower นั้น ต้องอาศัยตัวแปรสำคัญ ได้แก่ ระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่สูง วิทยาศาสตร์เทคโนโลยีที่ก้าวหน้า โครงสร้างทางสังคมที่เอื้ออำนวยให้เกิดการขยับชั้นทางสังคมด้วยการเข้าถึงการศึกษา รวมถึงอาวุธยุทโธปกรณ์เหนือกว่าประเทศอื่น ๆ ทั้งนี้ ความเป็นมหาอำนาจมักตามมาด้วยอำนาจในการกำหนดทิศทางของความสัมพันธ์และการเมืองระหว่างประเทศหรือ “ระเบียบโลก (world order)” ซึ่งก็คือ การมีบทบาทเป็นผู้กำหนดระเบียบกระแสหลักที่โลกยึดถือ ที่มักจะให้ประโยชน์แก่ผู้กำหนดระเบียบนั้นไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง
ย้อนเวลากลับไปหลังจากสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา (หลังปี ค.ศ. 1945) ระเบียบโลกได้เปลี่ยนแปลงไปโดยสิ้นเชิง จากความเป็นมหาอำนาจที่เคยกระจุกตัวอยู่ที่ประเทศแถบยุโรป โดยเฉพาะสหราชอาณาจักรและฝรั่งเศส สหรัฐฯ ได้ก้าวขึ้นมาเป็นประเทศมหาอำนาจใหม่แทนกลุ่มประเทศเหล่านั้น จากการเป็นผู้ชี้ชะตาผลแพ้ชนะของสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นสำคัญ และกลายเป็นผู้กำหนดระเบียบโลกใหม่ (new world order) อาทิ การยึดถือการปกครองระบอบประชาธิปไตย การเคารพสิทธิมนุษยชน การค้าเสรี เป็นต้น
นอกเหนือจากการพัฒนาเทคโนโลยีทางการทหารที่ก้าวหน้ากว่าประเทศอื่น ๆ แล้ว สหรัฐฯ ก็พัฒนาบทบาททางเศรษฐกิจของตนเองมากขึ้นเรื่อย ๆ อย่างต่อเนื่อง สะท้อนจากปริมาณการส่งออกสินค้าที่เพิ่มขึ้นและมีสัดส่วนการส่งออกสูงสุดเป็นอันดับหนึ่งในช่วงสิ้นสงครามโลกครั้งที่ 2 [1] จนทำให้สหรัฐฯ ก้าวขึ้นมาเป็นประเทศที่มีรายได้จากการค้ามากที่สุดในโลก รวมถึงเป็นผู้กำหนดระเบียบโลกใหม่ผ่านการใช้เงินสกุลดอลลาร์สหรัฐฯ ซึ่งกลายเป็น “reserve currency” ของโลก [2] และเป็นสกุลเงินสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนสินค้า เป็นสกุลที่กำหนดราคาสินค้าและหน่วยวัดมูลค่าของการค้าขายสินค้าระหว่างประเทศ นับจากสิ้นสงครามโลกครั้งที่ 2 เรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน
เมื่อความเป็นมหาอำนาจของสหรัฐฯ เริ่มถดถอยลง...
อย่างไรก็ตาม มองอีกมุมหนึ่ง หลังสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 เศรษฐกิจของสหรัฐฯ มีการเติบโตอย่างต่อเนื่องด้วยการบริโภคภายในประเทศ ซึ่งทำให้การนำเข้าของสหรัฐฯ เพิ่มขึ้นเรื่อยมาเช่นกัน ในขณะที่การส่งออกเพิ่มขึ้นช้ากว่า ดุลการค้าของสหรัฐฯ ที่เคยเกินดุลมาก จึงเริ่มลดน้อยลงตามลำดับ ส่วนมังกรจีนที่หลับใหลอยู่นาน ก็ได้เริ่มตื่นและมีบทบาทสำคัญมากขึ้นต่อเศรษฐกิจโลก ผ่านช่องทางการค้า โดยเฉพาะหลังจากนายเติ้ง เสี่ยวผิง ก้าวขึ้นมาเป็นผู้นำของจีนในปี ค.ศ. 1978 ซึ่งมีนโยบายต้องการปฏิรูประบบเศรษฐกิจจีน อาทิ การปฏิรูปเกษตรกรรม การปฏิรูปภาษี การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ รวมถึงให้ความสำคัญกับการลงทุน ทำให้เศรษฐกิจและตลาดการค้าของจีนขยายตัวเรื่อยมา (ภาพที่ 1) ควบคู่ไปกับการพัฒนาความรู้ทางวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และอำนาจทางการทหาร
ภาพที่ 1: สัดส่วนการค้าโลกของประเทศอุตสาหกรรมหลักต่างๆ และไทย
ที่มา: World Trade Organization
จนกระทั่งประมาณช่วงปี ค.ศ. 2000 จะเห็นได้ชัดเจนว่า การส่งออกของจีนเริ่มทะยานขึ้นอย่างรวดเร็ว ขณะที่ส่วนแบ่งทางการค้าของสหรัฐฯ ยังคงลดลงอย่างต่อเนื่อง โดยความสำเร็จของจีนนั้น เป็นผลจากการปฏิรูประบบเศรษฐกิจในช่วงที่ผ่านมา ประกอบกับจีนมีข้อได้เปรียบในด้านต้นทุนการผลิตที่ต่ำ โดยเฉพาะค่าแรง ทำให้การส่งออกขยายตัวเพิ่มขึ้นจากประมาณร้อยละ 5 ต่อปี ก้าวกระโดดเป็นร้อยละ 15 ภายในเพียง 1 ทศวรรษเท่านั้น จีนจึงกลายเป็นอีกหนึ่งผู้เล่นสำคัญที่กำหนดทิศทางการค้าโลก และเป็นปัจจัยกดดันให้สหรัฐฯ ที่ต้องการคงความเป็นประเทศมหาอำนาจ ได้เริ่มจุดชนวนทำสงครามการค้ากับจีนอย่างเปิดเผยในปี 2018 ผ่านการบังคับใช้กำแพงภาษีต่อสินค้าที่นำเข้าจากจีน ภายใต้การนำของประธานาธิบดีทรัมป์ (ซึ่งไม่ได้หมายความว่าในช่วงการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีคนอื่น ๆ ก่อนหน้า อาทิ ประธานาธิบดีโอบามา จะไม่ได้มีการกีดกันทางการค้ากับจีน แต่อยู่ในรูปแบบอื่น ๆ ที่ไม่ได้กระทำอย่างเปิดเผยเท่ากับประธานาธิบดีทรัมป์ เช่น ความพยายามในการรวมกลุ่มการค้าภายใต้ข้อตกลงหุ้นส่วนยุทธศาสตร์เศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (Trans-Pacific Partnership: TPP) โดยไม่ได้มีจีนเข้าร่วม)
ล่าสุด ตามที่ทุกท่านได้เห็นในหน้าหนังสือพิมพ์ต่าง ๆ จีนยังพยายามเพิ่มอำนาจทางเศรษฐกิจของตนเองผ่านการพัฒนาโครงการ Digital Currency Electronic Payment (DCEP) หรือที่เรียกกันว่า “หยวนดิจิทัล” จีนมีการเติบโตทางเศรษฐกิจทั้งการค้าและการลงทุน โดยเงินหยวนได้กลายมาเป็นสกุลเงินสำหรับการชำระเงินเพื่อการค้าระหว่างประเทศ (settlement currency) มากขึ้น โดยจีนมุ่งหวังที่จะพัฒนาหยวนดิจิทัลเพื่อให้นักลงทุนและผู้ประกอบการสามารถลดต้นทุนในการทำธุรกรรมเงินตราต่างประเทศ และลดความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยนได้ นอกจากนี้ จีนยังคาดว่าการพัฒนาดังกล่าวจะทำให้เงินหยวนมีความเป็นสากลมากขึ้น
ทั้งนี้ แม้ว่าความสามารถในการแข่งขันทางการค้าของจีนจะโดดเด่นและการใช้เงินหยวนจะเพิ่มมากขึ้น แต่การที่จะพัฒนาเงินหยวนให้เป็น “reserve currency” หลักของโลก แซงสหรัฐฯ ได้นั้นอาจใช้เวลานานพอควร โดยหากสังเกตจากข้อมูลในอดีตแล้ว จะเห็นว่าในช่วงกว่า 2 ทศวรรษที่ผ่านมา สัดส่วนของเงินหยวนในฐานะ reserve currency ของโลกเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวก็จริง แต่ไม่ได้เพิ่มขึ้นในอัตราเดียวกับส่วนแบ่งทางการค้าที่เพิ่มขึ้น และล่าสุดยังคงเป็นสัดส่วนที่น้อยมาก เมื่อเทียบกับเงินดอลลาร์สหรัฐฯ (ภาพที่ 2)
ภาพที่ 2: สัดส่วน reserve currency ของโลก
ที่มา: IMF Currency Composition of Official Foreign Exchange Reserves (COFER)หมายเหตุ: IMF เริ่มเผยแพร่ข้อมูลการจัดเงินหยวนเป็น reserve currency เมื่อปี ค.ศ. 2016
สงครามการค้าเป็นเพียงเปลือกนอก แต่แก่นภายในคือการแข่งขันเพื่อเป็นเจ้าแห่งเทคโนโลยีและความเป็นชาติมหาอำนาจเพื่อเป็นผู้กำหนดระเบียบโลก
ความขัดแย้งในปัจจุบันระหว่างสหรัฐฯ และจีน ไม่ได้เป็นการแข่งขันกันเพื่อเป็นมหาอำนาจทางการค้า ดังเช่นกลยุทธ์ที่สหรัฐฯ ใช้ในการก้าวขึ้นมาเป็นผู้นำในการกำหนดระเบียบโลกหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 หากแต่เป็นการแข่งขันเพื่อแย่งชิงความเป็นมหาอำนาจทางเทคโนโลยี เพราะกระแสโลกาภิวัตน์ ประกอบกับปัจจัยการผลิตที่ลดลงโดยเฉพาะจำนวนประชากร ได้กระตุ้นให้เกิดการพัฒนาเทคโนโลยีอย่างก้าวกระโดด และบ่อยครั้งที่ผู้ที่พัฒนาและครอบครองเทคโนโลยีได้ก่อน มักมีความได้เปรียบกว่า และสามารถใช้กลยุทธ์นี้เป็นแรงขับเคลื่อนสำคัญของเศรษฐกิจได้ ต่างจากสมัยก่อนที่แข่งกันที่ปริมาณของทรัพยากรธรรมชาติและปัจจัยการผลิตเป็นหลัก สอดคล้องกับทฤษฎีหมูสามชั้นของ ดร.อาร์ม ตั้งนิรันดร ที่ได้กล่าวถึงปัจจัยที่อยู่เบื้องหลังของสงครามการค้าในครั้งนี้ ซึ่งดูผิวเผินแล้วคือความขัดแย้งทางการค้า แต่หากมองลึกลงไปจะพบว่าเป็นการแข่งขันกันเพื่อเป็นเจ้าของเทคโนโลยี ซึ่งจะโยงไปถึงชั้นในสุดคือ การแข่งขันกันเพื่อความเป็นชาติมหาอำนาจ จนสามารถเป็นผู้กำหนดระเบียบโลกได้นั่นเอง เหล่านี้สัมพันธ์โดยตรงกับประเด็นความมั่นคง เพราะเทคโนโลยีสมัยใหม่มีความเกี่ยวข้องกับความมั่นคงมาก โดยเฉพาะการพัฒนาเทคโนโลยีโครงข่าย 5G และปัญญาประดิษฐ์ (AI) เนื่องจากจะปลดล็อกให้สามารถควบคุมข้อมูลส่วนบุคคลผ่านโครงข่าย 5G จากทั้งโลกได้
เมื่อปลายปี ค.ศ. 2019 สหรัฐฯ ได้เริ่มทำสงครามโจมตีจีนด้านเทคโนโลยี ด้วยการแบนสินค้าของบริษัทหัวเว่ย (Huawei) ซึ่งเป็นบริษัทที่พัฒนาเทคโนโลยี 5G และเมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมาสหรัฐฯ เริ่มคว่ำบาตรบริษัท SMIC (Semiconductor Manufacturing International Corporation) ซึ่งเป็นบริษัทผลิตชิปรายใหญ่ที่สุดของจีน โดยการส่งออกซอฟต์แวร์และชิปจากสหรัฐฯ ไปยังบริษัท SMIC จะต้องได้รับใบอนุญาตจากทางการของสหรัฐฯ เหล่านี้ล้วนเป็นไปเพื่อตัดช่องทางของบริษัทจีนในกลุ่มห่วงโซ่อุปทาน รักษาส่วนแบ่งทางการตลาดและปกป้องความมั่นคงของสหรัฐฯ (ขณะที่จีนมีโอกาสที่จะตอบโต้สหรัฐฯ ผ่านการแบนสินค้าบริษัทสัญชาติอเมริกัน โดยเฉพาะบริษัทเทคโนโลยียักษ์ใหญ่อย่าง Apple เช่นกัน) การแบนดังกล่าวส่งผลกระทบต่อการส่งออกสินค้าในกลุ่มประเทศอื่น ๆ ด้วย โดยเฉพาะประเทศในแถบเอเชีย ซึ่งเป็นห่วงโซ่อุปทานในการผลิตชิ้นส่วนประกอบของเทคโนโลยีและอุปกรณ์ไอที อาทิ ไต้หวัน เกาหลีใต้ รวมถึงไทย
ผลกระทบต่อไทยและจุดเปลี่ยนสำคัญของสงครามระหว่างมหาอำนาจทั้งสอง
ดังที่ได้กล่าวข้างต้น การตอบโต้กันระหว่างสองยักษ์ใหญ่ผ่านการใช้มาตรการกีดกันทางการค้า ได้ส่งผลกระทบต่อประเทศในกลุ่มห่วงโซ่อุปทาน รวมถึงประเทศไทย โดยเฉพาะสินค้าที่ส่งออกไปยังตลาดจีน โดยเฉพาะอิเล็กทรอนิกส์ แผงวงจร และเครื่องใช้ไฟฟ้า ซึ่งมีสัดส่วนรวมกันเป็นร้อยละ 10 ของการส่งออกสินค้าจากไทยไปจีน [3] อย่างไรก็ดี ในช่วงที่ผ่านมา ไทยยังได้รับผลดีบ้างจากการส่งออกสินค้าทดแทนจีนในตลาดสหรัฐฯ และส่งออกสินค้าทดแทนสหรัฐฯ ในตลาดจีน สะท้อนจากการนำเข้าจากประเทศอื่น ๆ ที่เพิ่มขึ้นของทั้งสหรัฐฯ และจีน (ภาพที่ 3) แต่ที่น่ากังวลมากกว่า คือ ในระยะยาวนั้น สงครามการค้าที่มีทีท่ายืดเยื้อ ได้ส่งผลให้ผู้ประกอบการทยอยย้ายฐานการผลิตออกจากจีนไปยังประเทศต่าง ๆ แล้ว อย่างไรก็ตาม จนถึงปัจจุบันไทยยังไม่ได้ประโยชน์จากการย้ายฐานการผลิตมากนักเมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน โดยเฉพาะเวียดนามที่มีข้อได้เปรียบเหนือไทยในหลายด้าน อาทิ จำนวนประชากรและศักยภาพในการเติบโตทางเศรษฐกิจ ต้นทุนแรงงานที่ยังอยู่ในระดับต่ำ รวมถึงจำนวนประเทศที่เวียดนามทำข้อตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreement: FTA) ที่มีมากกว่าไทยเกือบ 3 เท่า ซึ่งทำให้เวียดนามมีความน่าดึงดูดกว่าไทยในฐานะการเป็นฐานส่งออกสินค้าอีกด้วย
ภาพที่ 3: การนำเข้าสินค้าของสหรัฐฯ และจีน
ที่มา: CEIC, คำนวณโดย ธปท.
มองไปข้างหน้า ศึกการชิงตำแหน่งประธานาธิบดีของสหรัฐฯ ที่จะมีขึ้นในวันที่ 3 พฤศจิกายนนี้ อันเป็นการแข่งขันนัดชี้ชะตาระหว่างนายโดนัลด์ ทรัมป์ และนายโจ ไบเดน อาจเป็นจุดเปลี่ยนครั้งสำคัญของสงครามการค้า เพราะทั้งสองคนต่างมีนโยบายหาเสียงที่แตกต่างกัน โดยการตอบโต้ของทรัมป์เป็นสิ่งที่คาดเดาได้ยากและมีแนวโน้มที่จะรุนแรงมากขึ้นได้ ขณะที่นายไบเดน จะเน้นนโยบาย “Buy American” ซึ่งสนับสนุนให้ประชาชนชาวอเมริกันซื้อสินค้าที่ผลิตโดยคนอเมริกัน เพื่อแข่งขันทางการค้ากับจีนมากกว่าที่จะโจมตีทางการค้าโดยตรงผ่านมาตรการกีดกันทางภาษี
หากนายไบเดนมีชัยชนะในการเลือกตั้งอาจส่งผลดีต่อการส่งออกของจีนและประเทศในกลุ่มห่วงโซ่อุปทาน รวมไปถึงไทย มากกว่าโดยเปรียบเทียบกับนายทรัมป์ เนื่องจากนโยบายการค้าระหว่างประเทศมีแนวโน้มที่จะผ่อนคลายมากกว่า อีกทั้งสหรัฐฯ อาจเริ่มต้นพิจารณาเข้าร่วมความตกลงที่ครอบคลุมและก้าวหน้าสำหรับหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก (Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership: CPTPP) อีกครั้ง ซึ่งอาจเป็นผลดีต่อการส่งออกของไทย หากเข้าร่วมในข้อตกลงดังกล่าว เพราะจะทำให้ไทยได้รับประโยชน์จากการค้ากับประเทศที่อยู่ในความตกลงดังกล่าวมากขึ้น แม้จะมีข้อพึงระวังที่จำเป็นต้องเจรจาต่อรองเพื่อผลประโยชน์ของไทยอยู่มากเช่นกัน
กลยุทธ์ของประเทศไทย ทำอย่างไรให้อยู่รอดและยั่งยืน?
ไม่ว่าการตอบโต้ทางการค้าและเทคโนโลยีเพื่อความเป็นมหาอำนาจในการกำหนดระเบียบโลกใหม่ระหว่างสหรัฐฯ และจีน จะออกมาในรูปแบบใดก็ตาม กลยุทธ์สำหรับประเทศขนาดเล็กเช่นประเทศไทย นอกเหนือจากการสร้างภูมิคุ้มกันต่อความผันผวนในตลาดการเงินโลกแล้ว ควรมุ่งเน้นการสร้างภูมิคุ้มกันและกระจายความเสี่ยงในมิติของเศรษฐกิจเช่นกัน ผ่านทั้งการพัฒนาทักษะแรงงานให้เท่าทันโลก อันจะเป็นฐานรากของเศรษฐกิจที่ขับเคลื่อนได้จากการบริโภคในประเทศ รวมถึงการสร้างห่วงโซ่อุปทานในภูมิภาค (regionalization) มากขึ้น เพื่อรองรับโอกาสใหม่ ๆ ที่อาจเกิดจากความขัดแย้งระหว่างประเทศยักษ์ใหญ่ที่ขยายวงกว้างขึ้นอีกในอนาคต ไม่ว่าจะเป็นการลงทุนใหม่หรือการย้ายฐานการผลิตจากต่างประเทศ โดยเฉพาะด้านเทคโนโลยีดิจิทัล ซึ่งนอกจากจะช่วยถ่ายโอนความสามารถทางเทคโนโลยีจากต่างประเทศและพัฒนาผู้ประกอบการไทยแล้ว ยังช่วยพัฒนาห่วงโซ่อุปทานของอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์จากต้นน้ำไปจนถึงปลายน้ำที่จะทำให้ไทยมีความได้เปรียบในการแข่งขันทางการค้ามากขึ้น เนื่องจากอุตสาหกรรมการส่งออกอิเล็กทรอนิกส์ของไทยยังมีสัดส่วนน้อยเมื่อเทียบกับประเทศในกลุ่มอาเซียนอย่างเช่น มาเลเซีย และเวียดนาม [4] ซึ่งประเทศเหล่านี้ได้รับผลดีจากการเพิ่มขึ้นของการส่งออกสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ในช่วงที่หลายประเทศต้องใช้นโยบายทำงานที่บ้าน (Work From Home: WFH) ผนวกกับแนวโน้มความต้องการของสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง
ดังนั้น แม้ว่าในปัจจุบัน สถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 ที่ยังไม่คลี่คลายในหลายประเทศทั่วโลก ผนวกกับการเลือกตั้งสหรัฐฯ ที่กำลังเข้มข้นและใกล้ได้ผลตัดสินเข้ามาทุกที ทำให้ดูเหมือนว่าสงครามระหว่างสองมหาอำนาจจะพักยกและห่างหายไปจากหน้าหนังสือพิมพ์ไปบ้าง แต่เราไม่ควรชะล่าใจ เพราะความขัดแย้งนี้ไม่น่าจะจบลงโดยง่าย และเราควรก้าวข้ามจากการเยียวยาผลกระทบทางเศรษฐกิจ มาเป็น “การฟื้นฟูและพัฒนาความสามารถให้แข่งขันได้” เพื่อให้เกิดความยั่งยืนในระยะยาว ไม่ว่าใครจะก้าวมาเป็นคนกำหนดระเบียบโลกต่อไป...
บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย
[1] สัดส่วนการส่งออกของสหรัฐฯ เคยทะยานขึ้นสูงสุดในช่วงประมาณกลางทศวรรษ 1940 คิดเป็นประมาณร้อยละ 40-45 ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมดของโลก (ข้อมูลจาก The Changing World Order โดย Ray Dalio)
[2] สกุลเงินที่ธนาคารกลางในประเทศต่าง ๆ ยอมรับและถือครองเพื่อเป็นเงินสำรองระหว่างประเทศและหนุนหลังสำหรับการออกใช้ธนบัตร
[3] การส่งออก ณ สิ้นปี 2019 (ข้อมูลจาก Trade map)
[4] สัดส่วนการส่งออกอิเล็กทรอนิกส์ต่อการส่งออกทั้งหมดของไทย มาเลเซีย และเวียดนาม คิดเป็นร้อยละ 14.2 29.4 และ 38.4 ตามลำดับ (ข้อมูลจาก รายงานนโยบายการเงิน กันยายน 2563, ธนาคารแห่งประเทศไทย)
>>