​นายธีรภาพ แพ่งสภา

ความไม่แน่นอนเกี่ยวกับทิศทางการดำเนินนโยบายการคลังเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่คอยฉุดการฟื้นตัวเศรษฐกิจสหรัฐฯ ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา เช่น การเจรจาปรับเพิ่มระดับเพดานหนี้สาธารณะและการปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐฯ ในปี 2554 เหตุการณ์หน้าผาทางการคลัง (Fiscal Cliff) ในปี 2555 การปรับลดงบประมาณภาครัฐโดยอัตโนมัติ หรือไม่ว่าจะเป็นการปิดทำการของหน่วยงานราชการของรัฐบาลกลางสหรัฐฯ รวมถึงการเจรจาปรับเพิ่มระดับเพดานหนี้ที่เพิ่งจะเกิดขึ้นในปีนี้ ทั้งนี้ต้นตอของปัญหาภาคการคลังของสหรัฐฯ มาจากระดับหนี้สาธารณะที่ปรับสูงขึ้นต่อเนื่องจนทำให้มีความกังวลต่อเสถียรภาพความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว ที่ผ่านมาสหรัฐฯ เผชิญปัญหาการจัดเก็บรายได้ที่ต่ำกว่ารายจ่ายมาโดยตลอดจากภาระรายจ่ายภาคสวัสดิการสังคมที่เพิ่มขึ้นมากอย่างต่อเนื่อง โดยสัดส่วนรายจ่ายต่อ GDP ในปี 2555 เร่งขึ้นมาอยู่ที่ 24% เทียบกับค่าเฉลี่ยที่ 19.8% ในช่วงก่อนวิกฤตเศรษฐกิจ ขณะที่สัดส่วนรายได้ต่อ GDP กลับลดลงเหลือเพียง 15.8% เทียบกับค่าเฉลี่ยที่ 18% ในช่วงก่อนวิกฤต การขาดดุลงบประมาณเป็นเวลานานจนต้องกู้ยืมเพื่อชดเชยการขาดดุลมีผลให้ระดับหนี้สาธารณะปรับสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องและเร่งขึ้นมากในช่วงวิกฤตการเงินปี 2551 เนื่องจากรัฐบาลมีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของสหรัฐฯ ได้เพิ่มสูงขึ้นมากจาก 62.8% ในปี 2550 เป็น 100.1% ในปี 2555

ถึงแม้การขาดดุลงบประมาณในช่วงภาวะเศรษฐกิจซบเซาจะสามารถช่วยกระตุ้นอุปสงค์ภายในประเทศและสนับสนุนให้การฟื้นตัวเป็นไปอย่างรวดเร็วมากขึ้นในระยะสั้น แต่การขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่องและระดับหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นมากอาจส่งผลเสียแต่เศรษฐกิจในระยะยาวได้ อาทิ (1) ความสามารถในการผลิตโดยรวมของประเทศอาจลดลงจากการโยกย้ายทรัพยากรที่ควรจะใช้ในภาคเอกชนมายังภาครัฐ (Crowding-Out Effect) เช่นเงินออมจากภาคครัวเรือนที่สามารถนำไปลงทุนเพื่อเพิ่มความสามารถในการผลิตจะต้องเข้ามาอุดหนุนพันธบัตรรัฐบาลที่กู้ยืมเพื่อนำไปใช้จ่ายด้านสวัสดิการสังคม (2) ความสามารถของทางการในการรับมือกับปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตมีน้อยลง เช่น หากเกิดกรณีวิกฤตการเงิน หรือเหตุการณ์ที่ไม่คาดคิดจนทำให้เศรษฐกิจเข้าสู่ภาวะถดถอยอีกครั้ง การที่จะกู้ยืมเพื่อนำมาใช้จ่ายกระตุ้นเศรษฐกิจอาจจะทำได้ยาก เนื่องจากนักลงทุนอาจต้องการผลตอบแทนที่สูงขึ้นจากระดับหนี้สาธารณะที่อยู่ในระดับสูงมากแล้ว และ (3) ความเสี่ยงที่จะเกิดวิกฤตหนี้สาธารณะอาจปรับสูงขึ้นหากพันธบัตรรัฐบาลถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือจากแนวโน้มการคลังที่ไม่มีเสถียรภาพและนำไปสู่การสูญเสียความเชื่อมั่นของนักลงทุนถึงความสามารถในการชำระหนี้ของภาครัฐ

จากความกังวลเรื่องเสถียรภาพทางการคลังในระยะยาว การกำหนดทิศทางการดำเนินนโยบายการคลังของทางการสหรัฐฯ จึงมีความระมัดระวังมากขึ้น อย่างไรก็ตาม ความเห็นที่แตกต่างกันของฝ่ายการเมืองในเรื่องมาตรการเพิ่มรายได้และปรับลดรายจ่ายทำให้การตัดสินนโยบายหลายๆ ครั้งมีความล่าช้า ซึ่งทำให้เกิดความผันผวนในตลาดการเงินรวมถึงสร้างความเสียหายต่อเศรษฐกิจจริง ตัวอย่างเช่น การปรับเพิ่มระดับเพดานหนี้สาธารณะ ที่ปัจจุบันไม่ได้ปรับเพิ่มขึ้นง่ายดายเหมือนในอดีต เนื่องจากระดับหนี้สาธารณะในปัจจุบันที่อยู่ในระดับสูง ดังนั้นในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาการปรับเพิ่มระดับเพดานหนี้แต่ละครั้งจึงต้องมีการหารือถึงแผนลดการขาดดุลงบประมาณในระยะยาว โดยเฉพาะเรื่องภาระรายจ่ายภาคสวัสดิการสังคมที่ในระยะยาวจะมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นมากตามโครงสร้างประชากรที่มีอายุมากขึ้น เพื่อให้การปรับเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะอยู่ในระดับที่จัดการได้ ส่งผลให้การปรับเพิ่มระดับเพดานหนี้หลายๆ ครั้งต้องรอจนถึงนาทีสุดท้าย และเป็นเพียงการหาทางออกเป็นการชั่วคราวเท่านั้น

ในระยะต่อไปคาดว่าความไม่แน่นอนด้านการคลังของสหรัฐฯ จะยังคงเป็นปัญหาที่แก้ไม่ตก ปัญหาการต่ออายุกฏหมายคุ้มครองงบประมาณชั่วคราว (Continuing Resolutions) และการปรับเพิ่มเพดานหนี้สาธารณะ (Debt Ceiling) จะกลับมาเป็นระยะๆ ตามเงื่อนเวลาที่ได้กำหนดไว้ ตราบใดที่ทางการสหรัฐฯ ยังไม่มีทางออกที่ชัดเจนที่จะสามารถรักษาสมดุลระหว่างการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะสั้นตลอดจนเสถียรภาพทางการคลังในระยะยาวได้ ความไม่แน่นอนนั้นก็จะยังมีอยู่ต่อไปและกลับมาสร้างความผันผวนให้กับตลาดเงินโลกอยู่เรื่อยไปและผลเสียนั้นไม่เพียงจะเกิดขึ้นกับเศรษฐกิจสหรัฐฯ แต่ยังจะส่งผลถึงเศรษฐกิจโลกด้วย

บทความนี้เป็นข้อคิดเห็นส่วนบุคคล ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับข้อคิดเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย