พันธกิจและงบการเงิน
ของธนาคารแห่งประเทศไทย
ก่อนที่จะดูงบการเงินขององค์กรใดก็ตาม สิ่งสำคัญคือควรทำความเข้าใจพันธกิจขององค์กรนั้นก่อน ซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ในฐานะธนาคารกลางมีพันธกิจแตกต่างจากองค์กรภาคธุรกิจ ดังนั้นงบการเงินของธนาคารกลางจึงมีลักษณะพิเศษต่างจากงบการเงินของธุรกิจทั่วไป โดย ธปท. มีพันธกิจที่สำคัญ 2 ด้าน คือ 1. การรักษาเสถียรภาพระบบเศรษฐกิจ และ 2. การจัดพิมพ์และนำธนบัตรออกใช้หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ พันธกิจทั้ง 2 ด้านนี้มีความเกี่ยวข้องกัน และถือเป็นปัจจัยพื้นฐานสำคัญของเศรษฐกิจไทย
พันธกิจแรก คือ การรักษาเสถียรภาพระบบเศรษฐกิจ หมายถึง การรักษามูลค่าของเงินบาทและสินทรัพย์ของคนไทยไม่ให้ด้อยค่าลงจากเงินเฟ้อ และดูแลไม่ให้เกิดฟองสบู่ หรือจุดเปราะบางในระบบการเงินที่อาจจะนำไปสู่วิกฤตการเงินในอนาคต ส่วนการรักษาเสถียรภาพด้านต่างประเทศ หมายถึง การดูแลค่าเงินบาทให้เคลื่อนไหวสอดคล้องกับพื้นฐานเศรษฐกิจ ไม่ผันผวนจนเกินไป รักษาอำนาจซื้อของเศรษฐกิจไทยในตลาดโลก รักษาระดับหนี้ต่างประเทศให้อยู่ในระดับต่ำ รวมทั้งมีเงินสำรองระหว่างประเทศเพียงพอ เป็นกันชนรองรับแรงปะทะจากความผันผวนของตลาดเงินและตลาดทุนโลก
พันธกิจข้อสอง คือ การจัดพิมพ์และนำธนบัตรออกใช้ ธปท. จะต้องนำสินทรัพย์ต่างประเทศมูลค่าเท่ากับธนบัตรที่จะออกใช้ใหม่เก็บแยกไว้หนุนหลังธนบัตร ดังที่มาตรา 26 แห่ง พ.ร.บ. เงินตราระบุไว้ว่า “เพื่อดำรงไว้ซึ่งเสถียรภาพของเงินตราให้ ธปท. รักษาทุนสำรองเงินตราไว้กองหนึ่งเรียกว่า ทุนสำรองเงินตรา”
บัญชีของธนาคารแห่งประเทศไทย และบัญชีของทุนสำรองเงินตรา
ในการดำเนินงานตามพันธกิจ 2 ด้านข้างต้น กฎหมายจึงได้กำหนดให้ ธปท. แยกการลงบัญชีเป็น 2 บัญชี คือ บัญชีของธนาคารแห่งประเทศไทย และบัญชีของทุนสำรองเงินตรา
บัญชีของธนาคารแห่งประเทศไทย คือ บัญชีที่เกี่ยวข้องกับพันธกิจรักษาเสถียรภาพระบบเศรษฐกิจ ถ้าเราดูบัญชีธนาคารแห่งประเทศไทยอย่างย่อ ฝั่งสินทรัพย์ประกอบด้วยสินทรัพย์ที่ส่วนหนึ่งเป็นเงินสำรองระหว่างประเทศ ซึ่งอยู่ในรูปสกุลเงินต่างประเทศ และมีสัดส่วนสูงกว่าร้อยละ 85 ของสินทรัพย์ทั้งหมด สินทรัพย์ส่วนที่เหลือ คือ พันธบัตรรัฐบาลไทย ในขณะที่ฝั่งขวาหรือ ฝั่งหนี้สินส่วนใหญ่ประกอบด้วยพันธบัตร ธปท. ที่เกิดจากการดำเนินนโยบายการเงิน เพื่อดูแลเสถียรภาพระบบเศรษฐกิจ เงินรับฝากจากสถาบันการเงินและรัฐบาล ซึ่งส่วนนี้เป็นหนี้ที่อยู่ในรูปของเงินบาททั้งหมด
บัญชีของทุนสำรองเงินตรา คือ บัญชีที่เกี่ยวข้องกับพันธกิจด้านการพิมพ์และนำธนบัตรออกใช้ในระบบเศรษฐกิจ ฝั่งสินทรัพย์ประกอบด้วย สินทรัพย์สกุลเงินต่างประเทศทั้งหมด ซึ่งโอนมาจากบัญชีของธนาคารแห่งประเทศไทย เพื่อใช้เป็นสินทรัพย์หนุนหลังการพิมพ์ธนบัตรตามที่กฎหมายกำหนด ส่วนฝั่งหนี้สินประกอบด้วย ธนบัตรที่ใช้หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ (Banknotes in Circulation) ในรูปของเงินบาท กล่าวอีกนัยหนึ่ง คือ ธนบัตรที่ประชาชนจับจ่ายใช้สอยในระบบเศรษฐกิจ ถือเป็นหนี้สินของธนาคารกลาง
ดังนั้น งบการเงินของธนาคารกลางจึงมีความไม่สมดุลระหว่างสินทรัพย์ (ที่อยู่ในสกุลเงินต่างประเทศ) และหนี้สิน (ที่อยู่ในสกุลเงินท้องถิ่น) โดยด้านสินทรัพย์จะเปลี่ยนแปลงค่าได้ง่ายตามความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน ทำให้งบการเงินของ ธปท. มีลักษณะพิเศษที่ควรรู้อยู่ 4 ข้อ คือ
ลักษณะพิเศษข้อที่ 1 สินทรัพย์และหนี้สินไม่ใช่สกุลเงินเดียวกัน
สิ่งที่งบการเงินของธนาคารกลางต่างจากงบการเงินของธุรกิจเอกชน คือ สินทรัพย์ของธนาคารกลางส่วนใหญ่เป็นสินทรัพย์ต่างประเทศหรือเงินสำรองระหว่างประเทศ แต่ในด้านหนี้สินจะอยู่ในสกุลเงินท้องถิ่นของแต่ละประเทศ หรือสกุลเงินบาท
สินทรัพย์และหนี้สินไม่ใช่สกุลเงินเดียวกัน (Currency Mismatch) ทำให้ทุกสิ้นปีต้องมีการตีราคาสินทรัพย์สกุลเงินต่างประเทศให้อยู่ในรูปเงินบาท เปรียบเสมือนการประเมินมูลค่าสินทรัพย์สกุลเงินต่างประเทศว่า ถ้าต้องขายสินทรัพย์ต่างประเทศออกทั้งหมดจะได้เงินบาทเท่าใด แต่ข้อเท็จจริง คือ ธนาคารกลางไม่ได้ขายสินทรัพย์ต่างประเทศออกไปทุกสิ้นปีที่มีการตีราคา แต่จะถือไว้ตามหลักการที่ว่า ต้องมีเงินสำรองระหว่างประเทศเพียงพอและพร้อมใช้สำหรับการดำเนินงานตามพันธกิจหลัก ตัวเลขกำไรหรือขาดทุนที่ปรากฏในงบการเงินส่วนใหญ่จึงเป็น “กำไรหรือขาดทุนที่เป็นผลจากการตีราคา” หรือเรียกว่า “กำไรหรือขาดทุนทางบัญชี” เพราะไม่ได้เกิดขึ้นจริง การที่ต้องตีราคาทุกสิ้นปีหมายความว่าการเปลี่ยนแปลงของอัตราแลกเปลี่ยนจะมีผลต่อตัวเลขในงบการเงินได้อย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะเมื่อมีสินทรัพย์ต่างประเทศอยู่ในสัดส่วนสูง เช่น ณ สิ้นปี 2561 ธปท. มีเงินสำรองระหว่างประเทศประมาณ 240,000 ล้านดอลลาร์ สรอ. ถ้าค่าเงินบาทอ่อนค่าลง 1 บาท จะทำให้เกิดกำไรทางบัญชีทันที 240,000 ล้านบาท ในทางตรงกันข้าม ถ้าค่าเงินบาทแข็งค่าขึ้น 1 บาทก็จะทำให้เกิดขาดทุนทางบัญชีทันที 240,000 ล้านบาท ดังนั้นถ้าเห็นงบการเงินของธนาคารกลางปรากฏผลขาดทุนในบางช่วง อย่าเพิ่งกังวลใจเพราะอาจเป็นผลจากการตีราคา
ลักษณะพิเศษข้อที่ 2 การบริหารเงินสำรองระหว่างประเทศมุ่งรักษามูลค่าในรูปเงินตราต่างประเทศในระยะยาว
พันธกิจของธนาคารกลาง คือ การดูแลเสถียรภาพเศรษฐกิจ ซึ่งทำให้ต้องมองไกลมองไปในระยะยาวมากกว่าการให้น้ำหนักกับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจในช่วงสั้น ๆ การบริหารเงินสำรองระหว่างประเทศก็เช่นกัน ธนาคารกลางจะลงทุนในสินทรัพย์ที่มีมูลค่าที่ดีในระยะยาวและกระจายความเสี่ยงอย่างเหมาะสม โดยในระยะสั้นอาจเห็นความผันผวนได้บ้าง ประเด็นสำคัญ คือ ในการบริหารเงินสำรองระหว่างประเทศจะดูผลตอบแทนใน “รูปเงินตราต่างประเทศ” เพราะในที่สุดธนาคารกลางยังต้องดำรงเงินสำรองระหว่างประเทศไว้ให้พร้อมใช้และเพียงพอ ในขณะที่การจัดทำงบการเงินปกติจะจัดทำขึ้นในกรอบระยะเวลา 1 ปี จึงทำให้มีความต่างเรื่องกรอบระยะเวลากับการพิจารณาผลตอบแทนจากการบริหารเงินสำรองระหว่างประเทศ
นอกจากนี้ การบริหารเงินสำรองระหว่างประเทศตามปกติจะมีการปรับสัดส่วนการลงทุนให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจการเงินโลก หรือ เพื่อกระจายความเสี่ยงและเพิ่มผลตอบแทนการลงทุน ซึ่งจะเกิดการรับรู้กำไร/ขาดทุนเมื่อมีการขายตราสารบางประเภทออกไป ซึ่งเดิมอาจลงบัญชีไว้ในรูปกำไรหรือขาดทุนทางบัญชี (Unrealized Gain & Loss) ดังนั้นตัวเลขในกรณีเช่นนี้มักเป็นการรับรู้ผลกำไรหรือขาดทุนทางบัญชีที่เคยตีราคาไว้เดิม ไม่ใช่การขายหรือซื้อสินทรัพย์ต่างประเทศเพื่อการเก็งกำไรแต่อย่างใด
ลักษณะพิเศษข้อที่ 3 หนี้สินของธนาคารกลางต่างจากหนี้สินของธุรกิจ
หนี้สินของธุรกิจที่ก่อขึ้นไม่ว่าเพื่อใช้จ่ายหรือลงทุนก็เพื่อประโยชน์ของธุรกิจนั้น ๆ (Private Benefit) ในขณะที่หนี้สินของธนาคารกลางเป็นไปเพื่อประโยชน์ของประเทศโดยรวม (Public Benefit) โดยหนี้สินของ ธปท. เกิดจาก
1. ธนบัตรที่หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ เป็นจุดเริ่มต้นของการแลกเปลี่ยนและกิจกรรมทางเศรษฐกิจ
2. เงินฝากของสถาบันการเงินที่ธนาคารกลางเป็นจุดเริ่มต้นของระบบสถาบันการเงินและระบบการชำระเงิน
3. เงินฝากของรัฐบาลหรือเงินคงคลังเกิดจากการบริหารกระแสเงินสดของรัฐบาลในแต่ละช่วงเวลา
4. พันธบัตรที่ออกโดย ธปท. หนี้ที่เกิดจากการดูแลเสถียรภาพเศรษฐกิจ และทำให้ได้มาซึ่ง “เงินสำรองระหว่างประเทศ”
ลักษณะพิเศษข้อที่ 4 การทำกำไรไม่ใช่พันธกิจของธนาคารกลาง
ธนาคารกลางเป็นองค์กรที่ไม่ได้แสวงหากำไร (Nonprofit Organization) พันธกิจของภาคธุรกิจ คือ การแสวงหากำไร เพราะแสดงให้เห็นถึงความสามารถของการดำเนินธุรกิจ ซึ่งต่างจากกำไรหรือขาดทุนในงบการเงิน พันธกิจของธนาคารกลาง คือ ดูแลเสถียรภาพของเศรษฐกิจ ดังนั้น กำไรหรือขาดทุนในงบการเงินจึงไม่ได้สะท้อนความสำเร็จของการดำเนินงานตามพันธกิจของธนาคารกลางเพราะธนาคารกลางเป็นองค์กรที่ดำเนินนโยบายเพื่อประโยชน์ของสาธารณะ
นอกจากลักษณะพิเศษทั้ง 4 ที่กล่าวมา ข้อสังเกตที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คือ ความเชื่อมโยงระหว่างภาวะเศรษฐกิจและงบการเงินของธนาคารกลางบ่อยครั้งมักจะสวนทางกัน กล่าวคือ ในปีที่เศรษฐกิจไทยเจริญเติบโตได้ดีมีเสถียรภาพ (เช่นปี 2560 - 2561 เศรษฐกิจไทยเติบโตประมาณร้อยละ 4) ในทางตรงข้ามในปีที่ ธปท. มีกำไรก็ไม่ได้แปลว่าเศรษฐกิจไทยจะดีหรือประชาชนจะได้ประโยชน์ เช่น ปี 2554 เกิดเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ เศรษฐกิจไทยเติบโตเพียง ร้อยละ 0.8 เศรษฐกิจโลกอ่อนแอ ค่าเงินบาทอ่อน ธปท. มีกำไรกว่าแสนล้านบาท หรือ ปี 2558 เศรษฐกิจไทยต้องเผชิญกับปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองขยายตัวในระดับต่ำ และเศรษฐกิจจีนเริ่มชะลอตัวซึ่งในปีนั้นเงินบาทอ่อนค่าลงขณะที่ ธปท. มีกำไรกว่า 9 หมื่นล้านบาท
ด้วยลักษณะทั้งหลายที่กล่าวมานี้ จึงสรุปได้ว่า ตัวเลขกำไรหรือขาดทุนทางบัญชี มิใช่สิ่งที่สะท้อนถึงประสิทธิภาพในการทำงานของธนาคารกลาง ตราบใดที่ ธปท. ยังดำเนินนโยบายได้อย่างเหมาะสม และสาธารณะชนให้ความเชื่อมั่น
ในปี 2561 นี้ งบของ ธปท. เป็นอย่างไร?
ในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจโลกผันผวนสูงและคาดเดาได้ยาก เศรษฐกิจไทยโดยรวมมีเสถียรภาพ และเมื่อเทียบกับประเทศตลาดเกิดใหม่หลายประเทศแล้ว ระบบการเงินของไทยมีความมั่นคงค่าของเงินบาท อำนาจซื้อของคนไทย และมูลค่าของสินทรัพย์ของคนไทยไม่ถูกลดทอนลง เพราะอัตราเงินเฟ้อคงอยู่ในระดับต่ำ และอัตราแลกเปลี่ยนมีเสถียรภาพเมื่อเทียบเงินบาทกับเงินสกุลหลัก ๆ เสถียรภาพด้านต่างประเทศของไทยเข้มแข็งโดยเฉพาะเงินสำรองระหว่างประเทศอยู่ในระดับมั่นคง ดุลบัญชีเดินสะพัดที่เกินดุลต่อเนื่อง รวมทั้งหนี้ต่างประเทศอยู่ในระดับต่ำ ซึ่งได้ช่วยเป็นกันชนและภูมิคุ้มกันที่ช่วยรองรับแรงปะทะจากความผันผวนภายนอก ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยโดยรวมสามารถเติบโตได้ต่อเนื่องในระดับสอดคล้องกับศักยภาพ ทำให้บัญชีของธนาคารแห่งประเทศไทยในปี 2561มีผลขาดทุนรวม 153,168 ล้านบาท ลดลงจากปีก่อน สาเหตุหลักมาจากการขาดทุนทางบัญชีจากการตีราคาสินทรัพย์ต่างประเทศ (Valuation หรือ Unrealized Loss) ในขณะที่รายรับดอกเบี้ยจากการบริหารสินทรัพย์ต่างประเทศสูงกว่าภาระดอกเบี้ยจ่ายในการดำเนินนโยบายการเงินเป็นครั้งแรกในรอบหลายปี
การดำเนินงานตามพันธกิจด้านการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ ในปี 2561 ขาดทุนสุทธิ 153,168 ล้านบาท และขาดทุนสะสม 880,221 ล้านบาท ซึ่งเป็นผลรวมจาก 3 ส่วนประกอบกัน คือ ส่วนที่ 1) การดำเนินงานตามพันธกิจ 2) การบริหารเงินสำรองระหว่างประเทศและรายการอื่น ๆ และ 3) ผลจากการตีราคา ขณะที่บัญชีทุนสำรองเงินตรามีกำไรสะสม 763,584 ล้านบาท แต่มีขาดทุนในปี 2561 ซึ่งส่วนใหญ่เกิดจากการตีราคาสินทรัพย์ต่างประเทศในบัญชีของทุนสำรองเงินตรา
งบการเงินที่ปรากฏผลขาดทุนต้องกังวลหรือไม่?
ตัวเลขขาดทุนในปี 2561 ส่วนใหญ่เป็นการขาดทุนจากการตีราคาสินทรัพย์ต่างประเทศให้อยู่ในสกุลเงินบาท ในขณะที่หลายปีที่ผ่านมา ผลการดำเนินงานตามพันธกิจเพื่อดูแลเสถียรภาพเศรษฐกิจ ปรับดีขึ้นต่อเนื่องและเริ่มมีรายรับสุทธิในปี 2561 และการดำเนินงานตามพันธกิจการจัดพิมพ์ธนบัตรออกใช้มีรายรับต่อเนื่อง ธนาคารกลางในหลายประเทศ อาทิ สวิตเซอร์แลนด์ สิงคโปร์ ออสเตรเลีย อิสราเอล ชิลี เคยมีผลขาดทุนเช่นกัน และผลขาดทุนไม่ได้กระทบความสามารถในการดำเนินงานตามพันธกิจ ถ้าการดำเนินนโยบายมีเหตุมีผลและยังได้รับความเชื่อมั่น สำหรับ ธปท. ตลาดการเงิน และนักลงทุนยังคงเชื่อมั่น สะท้อนจากการออกพันธบัตรของ ธปท. จะมีนักลงทุนมาประมูลซื้อพันธบัตร ธปท. มากกว่าจำนวนที่ออก
