ภาษิตละตินบทหนึ่งกล่าวไว้ว่า "ที่ใดมีสังคม ที่นั่นมีกฎหมาย (Ubi societas, ibi jus)" เนื่องจากกฎหมายเป็น "เครื่องมือ" ควบคุมและคุ้มครองความสงบสุขของสังคม ตลอดจนให้ความเป็นธรรมและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์แก่ประชาชน นอกจากนี้ กฎหมายที่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนและเท่าทันกับพลวัตรของสังคม ยังเป็น "เครื่องมือ" สนับสนุนการพัฒนาอย่างยั่งยืนทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ดังนั้น กฎหมายจึงเป็นกลไกสำคัญที่สุดในการบริหารราชการแผ่นดินและการปฏิรูปประเทศ

BOT พระสยาม MAGAZINE ฉบับนี้ได้รับเกียรติจาก คุณปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และหนึ่งใน คณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) มาให้มุมมองว่าด้วย "กฎหมายที่ดี" กับการพัฒนาคุณภาพชีวิตและการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน ในฐานะ "นักร่างกฎหมาย" ที่ทุ่มเททำอาชีพนี้มานานถึง 30 ปี

หล่อหลอม "ตัวตน" บนเส้นทางนักกฎหมาย

คุณปกรณ์ยอมรับว่า เส้นทางอาชีพ "นักกฎหมาย" ไม่ได้เป็นสิ่งที่เขาวาดฝันไว้แต่แรก แต่เหตุที่เลือกเรียนเพราะได้รับแรงบันดาลใจสำคัญจากคุณพ่อ และแม้เรียนจบแล้ว ในช่วงแรกก็ยังไม่ได้รู้สึกหลงใหลในการทำงานด้านกฎหมาย แต่การได้มาเริ่มงานที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาทำให้ซึมซาบถึงคุณค่าการทำงานในฐานะ "นักร่างกฎหมาย" จนมารู้ตัวอีกทีก็อยู่บนเส้นทางสายนี้ และทำงานที่นี่มานานถึง 30 ปีแล้ว

"เมื่อผมเข้าทำงาน จึงได้ทราบว่าที่ทำงานของผมมีต้นกำเนิดในรัชสมัยของรัชกาลที่ 5 เริ่มจากการเป็น 'Council of State' ทำหน้าที่เป็น 'ที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน' มีบทบาทสำคัญในการถวายความคิดเห็นแก่พระเจ้าแผ่นดินในการตรากฎหมายเพื่อให้เกิดความรอบคอบรอบด้านมากที่สุด จากวันนั้นจนมาถึงวันนี้ ข้าราชการสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาทุกคนยังคงทำหน้าที่ดังกล่าวอย่างเต็มที่และทำให้ดีที่สุด เพื่อให้ร่างกฎหมายที่จะนำขึ้นทูลเกล้าฯ นั้น เป็นกฎหมายที่ถูกต้องและเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม สมดั่งพระราชปณิธาน"

คุณปกรณ์อธิบายว่า เพราะกฎหมายเป็นกฎเกณฑ์ที่ทุกคนในสังคมต้องปฏิบัติตาม มีผลเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน ดังนั้น การตรากฎหมายแต่ละฉบับจึงต้องคิดวิเคราะห์ให้รอบด้าน รับฟังความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย เพื่อให้กฎหมายสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริงของสังคมหรือบริบทที่เปลี่ยนแปลงไป โดยยึดประโยชน์ส่วนรวมของประเทศและประชาชนเป็นที่ตั้ง และต้องไม่สร้างภาระแก่ประชาชนจนเกินสมควร

"การทำกฎหมายไม่ใช่แต่เพียงลอกของเดิม เพราะบริบททางสังคมไม่เหมือนกันและมีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา กฎหมายเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นจากความต้องการของคนซึ่งเปลี่ยนไปตลอดเวลา ดังนั้น ถ้าเราตามโลกไม่ทันก็จะไม่สามารถร่างกฎหมายให้ใคร ๆ ได้เลย เพราะนอกจากจะต้องคิดถึงสิ่งที่เป็นอยู่แล้ว เรายังต้องคิดถึงสิ่งที่ควรต้องเป็นด้วย ฉะนั้น ต้องพึงสังวรว่าตำราวิชาการของต่างชาติอาจใช้กับสังคมไทยไม่ได้ หรือแม้แต่ตำราไทยเองก็อาจใช้ไม่ได้กับสถานการณ์ปัจจุบัน ดังนั้น สิ่งที่นักกฎหมายต้องระลึกไว้คือ การไม่ยึดติด"

คุณปกรณ์กล่าวว่า นักกฎหมายที่ดีจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องเป็น "นักสังเกตการณ์สังคม" ที่ดี อันประกอบด้วยการเป็นผู้มีความรู้ถึงความเป็นมาในอดีต มีความรอบรู้เกี่ยวกับบริบทในปัจจุบันและมีความรู้รอบด้านพอที่จะคาดการณ์อนาคต ซึ่งนั่นหมายความว่า ต้องเป็นผู้อ่านหนังสือมาก และเป็นผู้ติดตามข่าวสารตลอดเวลา เพื่อเป็น "คนทันโลก"

การเป็นนักกฎหมายที่ดี ไม่ว่าจะในฐานะผู้ร่างกฎหมายหรือผู้ใช้กฎหมาย นอกจากต้องประกอบด้วยความรู้ยังต้องเป็นคนที่ยืนหยัดบนหลักการ ยึดหลัก "อินทภาษ" คือ การทำงานโดยปราศจากอคติ อันได้แก่ รัก โลภ โกรธ หลง และยึดหลัก "สะอาด สว่าง และสงบ" อีกทั้งยังต้องดำรงตนอยู่บนความซื่อสัตย์ สุจริตต่อหน้าที่

"ผู้บังคับบัญชาจะบอกเสมอว่า การทำงานที่นี่เหมือนการทำบุญ ถ้าเราทำให้ดีที่สุดและทำได้รวดเร็ว ราษฎรก็จะได้ประโยชน์ เพราะเวลาที่กฎหมายมีปัญหา คนที่ทุกข์ร้อนคือราษฎร ไม่ใช่ราชการและคนที่นี่จะปลูกฝังกันมาเลยว่า เมื่อไหร่ที่คุณอายุ 35 ปี (อายุล่วงมาครึ่งชีวิต) สิ่งที่คุณต้องคิดคือ ครึ่งชีวิตที่เหลือเราจะทิ้งอะไรไว้ให้คนรุ่นหลัง"

พัฒนาการกฎหมายสู่ "Better Regulations"

คุณปกรณ์กล่าวว่า ปัญหาที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาประสบมาตั้งแต่ปี 2482 คือ การที่ระบบกฎหมายไทยมีการเปลี่ยนแปลงน้อยมาก ทั้งที่สังคมไทยและสังคมโลกเกิดพลวัตรไปไกลมาก จึงมีกฎหมายหลายฉบับที่ดูล้าหลัง ไม่ทันเหตุการณ์ ไม่เหมาะกับยุคสมัย ไม่สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลง จนกลายเป็นอุปสรรคในการยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศโดยรวม และเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืนของประเทศ

อีกปัญหาใหญ่ของระบบกฎหมายไทยยังมาจากกลไกตามกฎหมายที่บังคับใช้ในปัจจุบัน ซึ่งจำนวนมากยังใช้ระบบ "ควบคุม อย่างใกล้ชิด" ผ่านการอนุมัติ อนุญาต และออกใบอนุญาต ทั้งหมดนี้ ล้วนเพิ่มต้นทุนให้กับภาคเอกชนและภาคประชาชน อีกทั้งยังสร้างภาระให้แก่ภาครัฐที่ต้องจ้างบุคลากรจำนวนมาก โดยไม่เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลในภาพรวม ขณะที่กฎหมายหลายฉบับที่ถูกตราขึ้นมาหลายปีแล้ว แต่หน่วยงานผู้รับผิดชอบยังไม่รู้ด้วยซ้ำว่ามีกฎหมายนั้นอยู่ จึงไม่มีการออกกฎกระทรวงหรือระเบียบมารองรับ รวมถึงมีการออกกฎหมายทับซ้อน

"กฎหมายควรออกเท่าที่จำเป็น ยิ่งมีกฎหมายมากเท่าใด สิทธิเสรีภาพของประชาชนก็ยิ่งถูกลิดรอนมากขึ้นเท่านั้น การมีกฎหมายจำนวนมากยังกระทบต่อการพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ นอกจากนี้ อีกปัญหาสำคัญของระบบกฎหมายไทยคือ กฎหมายส่วนใหญ่ที่ออกมา มักขาดการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างจริงจัง และบางฉบับมีการกำหนดโทษอาญาโดยไม่จำเป็น อีกทั้งยังเปิดให้เจ้าหน้าที่มีดุลยพินิจอย่างกว้างขวาง ซึ่งหลายกรณีกลับกลายเป็นการสร้างปัญหาตามมา

คุณปกรณ์กล่าวว่า เพื่อพัฒนาระบบกฎหมายไทยให้สอดคล้องกับระบบสากล จึงนำมาสู่การปฏิรูปไปสู่ระบบ "กฎหมายที่ดีขึ้น" ซึ่งมีเป้าหมายหลักคือ เพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นของประชาชน สอดคล้องกับแนวทางการพัฒนาอย่างยั่งยืนของ OECD (Organization for Economic Co-operation and Development) โดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้กำหนดให้แนวคิด "Better Regulations for Better Lives" เป็นวิสัยทัศน์ขององค์กร

ในการปฏิรูปกฎหมายเพื่อบรรลุความมุ่งหมายให้ประชาชนมีชีวิตที่ดีขึ้น แบ่งวงจรกฎหมายออกเป็น 2 ส่วน เริ่มจากกระบวนการตรากฎหมาย โดยมีหลักการสำคัญ ได้แก่ การมีส่วนร่วมและรับฟังความคิดเห็นของประชาชนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและการศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบของร่างกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment: RIA) อย่างรอบคอบและรอบด้าน ซึ่งเป็นแนวคิดสำคัญในการพัฒนากฎหมายให้มีคุณภาพ

อีกส่วนเป็นการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายหลังการบังคับใช้แล้ว โดยกำหนดให้มีการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกฉบับ และทบทวนทุกระยะ เพื่อนำไปสู่การปรับปรุงแก้ไขกฎหมายให้ทันสมัยและสอดคล้องกับบริบทที่เปลี่ยนแปลง หรือสมควรแก่การยกเลิกกฎหมายนั้น เพื่อเพิ่มความเชื่อมั่นในระบบกฎหมายของไทย

"ปัญหากฎหมายไทย ถ้าไม่ปฏิรูปเสียแต่วันนี้ เราก็จะยิ่งตามชาติอื่นไม่ทัน กฎหมายที่ไม่มีการทบทวนให้เท่าทันบริบทที่เปลี่ยนไป จะกลายเป็น 'โซ่ตรวน' ฉุดรั้งการพัฒนาประเทศได้ง่าย ๆ"

นักร่างกฎหมายกับความท้าทายแห่ง "โลกวิถีใหม่"

ท่ามกลางคลื่นความเปลี่ยนแปลงของโลกยุคหลังโควิด 19 รวมถึงบริบทใหม่ของโลกที่หลายคนเรียกว่า "ปกติใหม่ (new normal)" คุณปกรณ์มองว่า กระบวนการทางกฎหมายของไทยกำลังเผชิญกับความท้าทายสำคัญ 6 ประการด้วยกัน

เริ่มจาก (1) การเปลี่ยนแปลงอย่างโกลาหลทางเทคโนโลยี (technology disruption) ซึ่งหากนักร่างกฎหมายไม่เท่าทัน กฎหมายที่มีอยู่ก็อาจล้าหลังจนกลายเป็นอุปสรรคในการพัฒนาของประเทศ แต่หากมีการนำเอาเทคโนโลยีดิจิทัลมาใช้ในกลไกทางกฎหมาย ก็อาจจะช่วยเพิ่มความสะดวกให้กับประชาชนได้อย่างมาก (2) สังคมสูงวัย (aging society) โดยคุณปกรณ์กล่าวว่า กฎหมายที่เกี่ยวข้องหลายฉบับถูกตราขึ้นภายใต้บริบทเดิม อาทิ อัตราการเกิดยังสูง จำนวนประชากรยังเป็น 60 กว่าล้านคน ระบบครอบครัวเป็นครอบครัวใหญ่ แรงงานยังไม่ขาดแคลน ฯลฯ ซึ่งตรงข้ามกับสิ่งที่กำลังเกิดขึ้น และหากนักร่างกฎหมายยังไม่ "คิดใหม่" ความท้าทายนี้จะกลายเป็นปัญหาในอนาคต

(3) การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change) ซึ่งส่งผลกระทบต่อการประกอบอาชีพ การตั้งถิ่นฐาน การอพยพ ย้ายถิ่น การสาธารณสุข การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย การก่อสร้างอาคาร และการถมที่ คุณปกรณ์มองว่าการจะแก้ไขปัญหาเหล่านี้อย่างยั่งยืน นักร่างกฎหมายต้องมองเป็น "องค์รวม (holistic)" (4) ความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ (geopolitics) ปัจจุบัน ปัญหาภูมิรัฐศาสตร์แบ่งเป็นหลายขั้วอำนาจ ขณะที่รูปแบบการแผ่ขยายอาณาเขตและรูปแบบการแย่งชิงทรัพยากรก็เปลี่ยนแปลงไป ซึ่งนักร่างกฎหมายจำเป็นต้องมองให้ออก

(5) สนธิสัญญาระหว่างประเทศ (international obligation) จากการที่ประเทศไทยมีความเชื่อมโยงกับประเทศและภูมิภาคต่าง ๆ มากขึ้น ทำให้มีพันธะที่ต้องปฏิบัติตามอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ซึ่งคุณปกรณ์ย้ำว่า นักร่างกฎหมายต้องตามให้ทัน และต้องเผยแพร่ให้ประชาชนรับรู้ ไม่เช่นนั้นประเทศไทยอาจจะล้าหลัง ถูกกดดัน และ "ตกขบวน" ได้ และสุดท้าย (6) การคิดถึงแต่ตัวเอง (individualism) ถือเป็นแนวโน้มพฤติกรรมของคนยุคนี้ที่ยึดตัวเองเป็นใหญ่ ไม่คิดถึงส่วนรวม และบ่อยครั้งก็เกิด "การใช้สิทธิเกินส่วน" จนกลายเป็นการละเมิดกฎหมายและสิทธิของบุคคลอื่น

"ความท้าทายเหล่านี้ทำให้นักร่างกฎหมายต้องมองปัญหา และมุ่งเน้นแนวทางแก้ไขปัญหาแบบบูรณาการ โดยมีเป้าหมายเพื่อความผาสุก หรือความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นของประชาชน แต่ในหลาย ๆ ปัญหา โดยเฉพาะปัญหาเรื่องการคิดถึงแต่ตัวเอง ผมไม่ได้คิดว่า ปัญหามาจากตัวบทกฎหมาย แต่มาจากการขาดจิตสำนึก หรือการขาดความรับผิดชอบต่อส่วนรวม ซึ่งภาครัฐฝ่ายเดียวแก้ปัญหานี้ไม่ได้ ครอบครัว ชุมชน และสังคมต้องช่วยกันบ่มเพาะ"

การทำหน้าที่ของ ธปท. ท่ามกลาง "ความท้าทายใหม่"

ในฐานะกรรมการ ธปท. คุณปกรณ์มองว่า ความท้าทายในการทำหน้าที่ของ ธปท. ในหลายประเด็นอาจไม่แตกต่างจากหน่วยงานอื่น แต่สิ่งที่แตกต่างและถือเป็น "ความท้าทายเฉพาะ" ของการทำหน้าที่ธนาคารกลางคงหนีไม่พ้นประเด็น "ความเร่งด่วน" ของปัญหาเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น ซึ่งต้องการการตัดสินใจที่รวดเร็วและมีประสิทธิภาพสูง

"ขณะที่ปัญหาของหน่วยงานอื่นอาจจะรอได้ แต่ปัญหาของแบงก์ชาติจะมีลักษณะ 'เกิดขึ้นทันที' 'ต้องการการแก้ไขปัญหาอย่างเร่งด่วน' และ 'ต้องการการตัดสินใจอย่างฉับพลันทันที' ฉะนั้น กระบวนการในการคิดวิเคราะห์ การคาดการณ์อนาคต และการวางแผนล่วงหน้าของแบงก์ชาติต้องมีความชัดเจน กรณีที่เลวร้ายที่สุดเมื่อครั้งวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 อาจจะให้ผลลัพธ์คล้ายกับวิกฤติวันนี้คือ เงินหายจากระบบฉับพลันทันที แต่สาเหตุและบริบทไม่เหมือนกัน ดังนั้น การให้ 'ยา' ก็ต้องแตกต่างกัน ในทางกฎหมายเรียกว่า ต้องมี efficacy คือ ความแม่นยำเที่ยงตรง และหวังผลได้"

อย่างไรก็ดี คุณปกรณ์กล่าวว่า ธปท. ตัดสินใจได้ดีและเท่าทันสถานการณ์ในการแก้ปัญหาวิกฤติโควิด 19 ในช่วงที่ผ่านมา โดยหลายมาตรการเป็น "มาตรการไม่ปกติ (unconventional)" แต่นับว่าได้ผลดี จึงขอฝากให้พนักงาน ธปท. รักษามาตรฐานการทำหน้าที่เช่นนี้เอาไว้

"ขอชื่นชมคนแบงก์ชาติที่ตื่นตัวตลอด และมี sense of urgency จึงทำให้ 'จับควันได้ไว้ ดับไฟได้ทัน และป้องกันไม่ให้ลาม' แต่จะดียิ่งขึ้นไปอีก ถ้าเราลองคาดการณ์อนาคตไปข้างหน้าว่า สิ่งเลวร้ายที่สุดที่อาจจะเกิดขึ้นคืออะไร และจะป้องกันได้อย่างไร"

คุณปกรณ์ฝากไว้ว่า โจทย์ที่ท้าทายของ ธปท. รวมถึงธนาคารกลางทั่วโลกใน 10 ปี หรือ 20 ปีข้างหน้า คือ ถ้าไม่มีสถาบันการเงินเป็นตัวกลางในระบบการเงิน เมื่อถึงวันนั้น ธนาคารกลางจะทำหน้าที่กำกับดูแลอะไร ซึ่งนี่เป็นโจทย์ที่ ธปท. ต้องคิดไว้ล่วงหน้า และอาจต้องเริ่มพูดคุยกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อวางทิศทางในการปรับตัวตั้งแต่วันนี้ และอีกเรื่องที่ฝากทิ้งท้ายไว้ คือ อยากให้ ธปท. ร่วมกับกระทรวงศึกษาธิการและคุรุสภาในการแก้ไขปัญหาหนี้และให้ความรู้ทางการเงินกับกลุ่มครูก่อน เพื่อให้คุณครูเป็น "ต้นแบบ" ให้กับนักเรียนได้อย่างแท้จริง