“ปัจจัยพื้นฐานที่จะทำให้ ธปท. ประสบความสำเร็จ
ในการดำเนินงานด้านต่างประเทศ เป็นเรื่องเดียวกันกับ
การดำเนินงานภายในประเทศ นั่นคือ การได้รับความไว้วางใจ
และความเชื่อถือ”

ดร.เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ

ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย

“ผู้พิทักษ์เศรษฐกิจการเงินภายในประเทศ (guardian of domestic finance and economy)” บางคนเลือกพูดถึงธนาคารกลางไว้เช่นนี้ เมื่อต้องนิยามบทบาทและหน้าที่ของสถาบันด้านนโยบายเศรษฐกิจแห่งนี้แบบกระชับ คำเปรียบเปรยนี้สะท้อนบทบาทของธนาคารกลางบนเส้นแบ่ง “พรมแดน” ของประเทศได้อย่างน่าสนใจ

เว็บไซต์ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ระบุไว้อย่างชัดเจนว่า ธปท. มีบทบาทหน้าที่หลักในการบริหารจัดการให้ระบบเศรษฐกิจและการเงินของประเทศดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย ซึ่งจะช่วยสนับสนุนให้เศรษฐกิจของประเทศเติบโตได้อย่างมีเสถียรภาพและยั่งยืน กล่าวได้ว่า ธปท. ให้ความสำคัญกับโจทย์เศรษฐกิจ “ของประเทศ” เป็นสำคัญ

นอกจากพันธกิจที่ประกาศชัดไว้เป็นลายลักษณ์อักษรแล้ว ข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติก็เป็นที่ประจักษ์ว่า ทุกครั้งที่ต้องตัดสินใจเรื่องที่ยากลำบาก ธปท. จะให้ความสำคัญกับการดูแลเศรษฐกิจมหภาคของประเทศ โดยคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะเป็นลำดับแรกเสมอ

กระนั้น การเป็นผู้ดูแลเศรษฐกิจการเงินภายในประเทศของ ธปท. ก็แยกไม่ออกจากบทบาทของ ธปท. บนเวทีระหว่างประเทศ เพราะเศรษฐกิจไทยเป็น “เศรษฐกิจขนาดเล็กแบบเปิด” ความเปลี่ยนแปลงใด ๆ ที่เกิดขึ้นในเศรษฐกิจการเงินโลกย่อมส่งผลกระทบต่อไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

พระสยาม BOT MAGAZINE ฉบับนี้ จึงนำเรื่องราวของ ธปท. บนเวทีโลกมาฝาก เมื่ออ่านแล้วเชื่อได้เลยว่า นอกจากจะเห็นว่า ธปท. ทำอะไรและมีบทบาทอย่างไรบนเวทีระหว่างประเทศแล้ว จะได้เข้าใจนโยบายและแนวทางการบริหารจัดการเศรษฐกิจของไทยได้ดีขึ้นด้วย 

ความท้าทายบนเวทีโลกของ ธปท.

เศรษฐกิจไทยมีขนาดเพียงแค่ไม่ถึง 1% ของเศรษฐกิจโลก แต่ในขณะเดียวกันก็เป็นประเทศเศรษฐกิจแบบเปิด โดยมีระดับการเปิดของเศรษฐกิจ (สัดส่วนมูลค่าการนำเข้า-ส่งออกต่อขนาดเศรษฐกิจ) อยู่ที่ 133% มากกว่าค่าเฉลี่ยของโลกที่ 99.4%

ในทางวิชาการ นักเศรษฐศาสตร์จัดประเทศไทยให้เป็น “เศรษฐกิจขนาดเล็กแบบเปิด (small and open economy)” กล่าวคือ เศรษฐกิจไทยเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจการเงินโลกอย่างแนบแน่น และพึ่งพาภาคต่างประเทศค่อนข้างสูง ความเปลี่ยนแปลงและความผันผวนใด ๆ ที่เกิดขึ้นกับเศรษฐกิจการเงินโลกย่อมส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยอย่างมีนัยสำคัญ ในแง่นี้ การดูแลเสถียรภาพของเศรษฐกิจไทยจึงมิใช่การดูแลเสถียรภาพภายในประเทศเพียงอย่างเดียว หากแต่หมายรวมถึงการทำให้เศรษฐกิจไทยยังสามารถดำเนินไปได้อย่างราบรื่น มีเสถียรภาพ แม้จะต้องเผชิญกับความเปลี่ยนแปลงหรือ “ช็อก” จากภายนอกด้วย

ดังนั้น ธปท. จึงจำเป็นต้องเข้าไปดำเนินการในงานที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจการเงินระหว่างประเทศ โดยมีการดำเนินการสำคัญ ตั้งแต่ (1) ติดตามแนวโน้มเศรษฐกิจโลก (2) ดูแลเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยน (3) บริหารเงินสำรองระหว่างประเทศ (4) วางกฎระเบียบและอนุวัติตามระเบียบการเงินระหว่างประเทศ  (5) ดูแลระบบชำระเงินข้ามพรมแดน ไปจนถึง (6) ประสานและมีส่วนร่วมในประชาคมเศรษฐกิจการเงินโลก

คำถามท้าทายในประเด็นนี้มีอยู่ว่า ธปท. มีวิถีในการดำเนินงานอย่างไรเพื่อให้นโยบายและมาตรการต่าง ๆ มีประสิทธิผลมากที่สุด

สร้างความไว้วางใจและความน่าเชื่อถือ

ในอดีต ธนาคารกลางของประเทศเศรษฐกิจขนาดเล็กส่วนใหญ่มักจะวางบทบาทในเวทีระหว่างประเทศแบบตั้งรับ กล่าวคือ แม้จะมีส่วนร่วมอย่างสำคัญในชุมชนเศรษฐกิจการเงินระหว่างประเทศ แต่ก็จะเป็นผู้ตามมากกว่า เพราะยังมีข้อจำกัดในการเผชิญความเสี่ยงมากกว่าหากต้องริเริ่มอะไรใหม่ นอกจากนี้ ยังมีข้อจำกัดด้านทรัพยากรและกำลังคนด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากเทียบกับธนาคารกลางจากประเทศเศรษฐกิจขนาดใหญ่

อย่างไรก็ตาม ข้อจำกัดข้างต้นมิได้หมายความว่าธนาคารเหล่านี้จะไม่สามารถมีบทบาทเชิงรุกในเศรษฐกิจการเงินระหว่างประเทศได้ บทเรียนจากหลายประเทศชี้ให้เห็นว่า ธนาคารกลางหลายแห่งที่ไม่ได้มาจากประเทศเศรษฐกิจหลักใช้จุดยืน คุณค่า ความคิด และความรู้ เป็นทรัพยากรสำคัญในการสร้างความไว้วางใจและความน่าเชื่อถือให้กับหน่วยงานของตนบนเวทีโลก เพื่อเป็นพลังในการดำเนินนโยบายที่เกี่ยวข้องกับต่างประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ สร้างประโยชน์ให้กับเศรษฐกิจการเงินภายในของตนได้

“ธนาคารกลางสวิตเซอร์แลนด์ (Swiss National Bank)” เป็นตัวอย่างคลาสสิกของธนาคารกลางขนาดเล็กที่มีบทบาทในเวทีระหว่างประเทศ โดยเป็นที่รู้จักในฐานะธนาคารกลางที่รักษาความเป็นกลางทางการเมืองในระบบการเมืองโลก (ซึ่งสอดคล้องกับนโยบายการต่างประเทศของสวิตเซอร์แลนด์ในภาพรวม) โดยธนาคารกลางสวิตเซอร์แลนด์ดำเนินนโยบายด้านนี้อย่างเป็นมืออาชีพจนได้รับความไว้วางใจและความน่าเชื่อถืออย่างสูง และสามารถใช้ประโยชน์จากแนวนโยบายนี้จนทำให้สวิตเซอร์แลนด์กลายเป็นหนึ่งในศูนย์กลางทางการเงินของยุโรปและของโลกได้

ไม่เพียงแต่ธนาคารกลางสวิตเซอร์แลนด์ แต่ตลอดช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ธนาคารกลางหลายแห่ง ได้ก้าวเข้ามามีบทบาทในชุมชนการเงินระหว่างประเทศอย่างน่าสนใจหลายกรณี ซึ่งปรากฏการณ์นี้ ส่วนหนึ่งเป็นผลสืบเนื่องโดยตรงมาจากทั้งการเปลี่ยนแปลงของภูมิทัศน์การเงินระดับโลก (และในภูมิภาค) ความก้าวหน้าของเทคโนโลยีทางการเงิน และในบางกรณีก็เป็นผลมาจากเงื่อนไขเฉพาะเจาะจงที่เศรษฐกิจของประเทศนั้น ๆ ต้องเผชิญ

“เป็นมืออาชีพ” และ “มีธรรมาภิบาล”

หัวใจสำคัญในการสร้างความไว้วางใจและความน่าเชื่อถือบนเวทีโลกของ ธปท. วางอยู่บนวิถีการทำงานสำคัญสองประการคือ “การทำงานอย่างมืออาชีพ” และ “การมีธรรมาภิบาล”  ซึ่งเป็นหลักการที่ ธปท. ยึดถือในการดำเนินงานภายในประเทศด้วยเช่นกัน

ในฐานะสถาบันด้านนโยบายเศรษฐกิจมหภาค “การทำงานอย่างมืออาชีพ” หมายถึง การมีความรู้จริงในเรื่องที่ทำ ตัดสินใจและทำงานบนพื้นฐานของข้อมูลหลักฐานเชิงประจักษ์ที่เชื่อถือได้ ในขณะเดียวกันก็ต้องกล้ายอมรับว่าตัวเองไม่เชี่ยวชาญในเรื่องใด พร้อมปรับตัวและเรียนรู้อยู่เสมอ

ที่ผ่านมา ธปท. ได้รับการยอมรับในความเป็นมืออาชีพจากประชาคมเศรษฐกิจการเงินโลก โดยเป็นหนึ่งในผู้นำทางความคิดด้านการกำหนดวาระเชิงนโยบายสำคัญในหลายประเด็น¹ อาทิ การผลักดัน Integrated Policy Framework (IPF) หรือกรอบการดำเนินนโยบายแบบผสมผสานเครื่องมือเชิงนโยบาย ซึ่งจะช่วยให้ประเทศที่มีเศรษฐกิจขนาดเล็กแบบเปิด สามารถรับมือความผันผวนและความซับซ้อนของเศรษฐกิจการเงินได้ดียิ่งขึ้น โดยนอกจากอัตราดอกเบี้ยนโยบายแล้ว ธนาคารกลางยังจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับเครื่องมือเชิงนโยบายอื่นด้วย เช่น การจัดการอัตราแลกเปลี่ยน เพื่อให้เศรษฐกิจของประเทศเหล่านี้รองรับความผันผวนจากอัตราแลกเปลี่ยนได้

นอกจากการเป็นผู้นำทางความคิดในการผลักดันนโยบายแบบผสมผสานแล้ว ธปท. ยังได้รับการยอมรับว่าเป็นหนึ่งในผู้นำด้านการปฏิบัติ ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ การสร้างระบบพร้อมเพย์และ mobile banking ซึ่งประเทศไทยจัดอยู่ในลำดับต้น ๆ ของโลก และเป็นบทเรียนให้ธนาคารกลางทั่วโลกศึกษา หรือกรณีการเชื่อมระบบพร้อมเพย์กับระบบเพย์นาวของประเทศสิงคโปร์ ก็นับเป็นการเชื่อมต่อระบบการโอนเงินระหว่างประเทศแบบทันทีคู่แรกของโลก และถือเป็นหนึ่งในผลงานสำคัญของความร่วมมือด้านการเชื่อมโยงระบบการชำระเงินของประเทศต่าง ๆ ในอาเซียน (ASEAN Payment Connectivity)

ในส่วนของ “การมีธรรมาภิบาล” โครงสร้างการกำกับดูแลของ ธปท. ถูกออกแบบให้ ธปท. มีความเป็นอิสระ ซึ่งเป็นคุณลักษณะที่สำคัญยิ่งของธนาคารกลาง โดย ธปท. มีคณะกรรมการ ธปท. ทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการโดยทั่วไป ในขณะเดียวกันก็มีคณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) คณะกรรมการนโยบายสถาบันการเงิน (กนส.) คณะกรรมการระบบการชำระเงิน (กรช.) ทำหน้าที่กำหนดนโยบายในแต่ละด้านอย่างเป็นอิสระ โดยคณะกรรมการนโยบายทั้งสามคณะจะมีการแลกเปลี่ยนความคิดเห็น รวมถึงมีการประสานงานและเชื่อมโยงกัน เพื่อให้การดำเนินงานของคณะกรรมการนโยบายต่าง ๆ มีทิศทางที่สอดคล้อง และสามารถสนับสนุนเป้าหมายของ ธปท. ได้อย่างเหมาะสม

โครงสร้างการกำกับดูแลของ ธปท. มุ่งไปที่แนวปฏิบัติที่ดีที่สุด เพื่อให้ได้รับการยอมรับด้านการทำนโยบายสาธารณะ ทั้งในประเทศและบนเวทีสากล โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การออกแบบ กนง. ที่ประกอบด้วยผู้บริหาร ธปท. 3 คน และผู้ทรงคุณวุฒิจากภายนอก 4 คน การออกแบบเช่นนี้ทำให้ กนง. มีความคิดเห็นที่หลากหลาย มิใช่จาก ธปท. เพียงอย่างเดียว นอกจากนี้ กระบวนการคัดเลือกกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่ให้ความสำคัญกับความรู้ความเชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์หรือด้านการเงินการธนาคารก็ทำให้ กนง. มีความหลากหลายที่นำมาสู่การตัดสินนโยบายที่รอบด้าน

แม้ ธปท. จะมีความเป็นอิสระในการดำเนินงาน แต่ก็ยังต้องรับผิดรับชอบต่อสาธารณะด้วย โดยหนึ่งในกลไกการรับผิดรับชอบที่สำคัญคือ การทำงานอย่างโปร่งใสและสื่อสารข้อมูลต่อสาธารณะ เพื่อให้สาธารณชนสามารถทำหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของ ธปท. ได้

ดร. เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ เป็นวิทยากรในหัวข้อ
Policy Challenges and Opportunities of Emerging Markets ในงาน Governor Talks ของ IMF

ผู้ว่าการธนาคารกลางของประเทศออสเตรเลีย สเปน อังกฤษ และไทย ร่วมเสวนาในหัวข้อ Inflation, Financial Stability and Employment ในงาน BOT-BIS Conference

วิถี ธปท. บนเวทีโลก

แม้การทำงานอย่างเป็นมืออาชีพและการมีธรรมาภิบาลจะเป็นเงื่อนไขหลักของการประสบความสำเร็จในการดำเนินงานด้านต่างประเทศ แต่การเป็นคนอัธยาศัยดี ที่ให้ความสำคัญกับสัมพันธภาพระหว่างประเทศก็เป็นอีกหนึ่งปัจจัยสำคัญที่ช่วยให้การทำงานเป็นไปอย่างราบรื่น

เมื่อต้องไปร่วมงานบนเวทีระหว่างประเทศ ธปท. ให้เกียรติมิตรและภาคีที่ทำงานร่วมกันอย่างจริงใจ และพร้อมให้ความร่วมมืออย่างเต็มที่ในกิจการงานที่เป็นประโยชน์ต่อประชาคมส่วนรวม ทั้งในระดับพหุภาคีและทวิภาคี เมื่อต้องเป็นเจ้าบ้าน ธปท. ก็ต้อนรับขับสู้เพื่อนที่มาร่วมงานอย่างเต็มที่ และพยายามสร้างความประทับใจให้กับแขกผู้มาเยือนให้ได้มากที่สุด โดย ธปท. ยึดแนวปฏิบัตินี้ทั้งกับงานที่จัดขึ้นอย่างเป็นทางการ เช่น การประชุมของผู้บริหารระดับสูงเพื่อสร้างความร่วมมือระดับนโยบาย งานสัมมนาวิชาการ
การส่งตัวแทนไปทำงานที่องค์กรระหว่างประเทศ ฯลฯ และงานกึ่งทางการ เช่น การแข่งขันกีฬา และการเยี่ยมชมดูงาน

ในด้านหนึ่ง วิถีปฏิบัตินี้ช่วยให้ ธปท. ได้รับความไว้วางใจและความน่าเชื่อถือจากประชาคมระหว่างประเทศมากยิ่งขึ้น ซึ่งนับเป็นประโยชน์ทางตรงต่อการทำงาน แต่ในอีกด้านหนึ่ง ธปท. ตระหนักดีถึงข้อเท็จจริงที่ว่า...

“บนเวทีประชาคมเศรษฐกิจการเงินโลก ธปท. เป็นตัวแทนของประชาชนคนไทย”