การสื่อสารนับเป็นเครื่องมือสำคัญอย่างหนึ่งในการทำนโยบายการเงิน แต่กว่าจะมาเป็นการส่งสัญญาณที่ค่อนข้างเปิดเผยแบบทุกวันนี้ ธนาคารกลางทั่วโลกต้องผ่านการเปลี่ยนแปลงและแนวคิดมากมาย พระสยาม BOT MAGAZINE ฉบับนี้ ขอชวนผู้อ่านร่วมเดินทางย้อนกลับไป ตั้งแต่ยุคสมัยที่การตัดสินนโยบายการเงินเป็นความลับ จนมาถึงปัจจุบันที่มีการเปิดเผยถึงแนวคิดของคณะกรรมการนโยบายการเงินอย่างโปร่งใส ไปจนถึงการตอบคำถามที่ประชาชนสงสัยแบบเรียลไทม์ผ่านสื่อสังคมออนไลน์

กว่าจะเผยความในใจ 100 ปีก่อนมีการสื่อสาร

ด้วยความเชื่อว่า ประสิทธิภาพของนโยบายการเงินขึ้นอยู่กับการเซอร์ไพรส์ตลาด จึงไม่น่าแปลกใจเลยที่ธนาคารกลางที่เก่าแก่ที่สุดแห่งหนึ่งของโลกอย่าง Bank of England (BoE) วางตัวเป็นสถาบันลึกลับที่ไม่นิยมการสื่อสาร ขนาดที่อดีตผู้ว่าการ Montagu Norman (ปี 2463-2487) เคยมีคำคมที่คนยุคนี้ฟังแล้วอาจต้องขมวดคิ้ว “ไม่ต้องอธิบายและไม่ต้องขอโทษ - never explain, never excuse.”

ในช่วงกลางจนถึงปลายศตวรรษที่ 19 ธนาคารกลางยังคงยึดมั่นว่าควรสื่อสารให้น้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ แบบที่นักเศรษฐศาสตร์ชาวสวิส Karl Brunner เรียกว่า “esoteric art” แต่ยังไม่ถึงศตวรรษถัดมา ศิลปะการดำเนินนโยบายที่ต้องการปิดเป็นความลับเพราะมีคนเข้าใจเพียงไม่กี่คน กลายเป็นสิ่งที่ธนาคารกลางทั่วโลกพยายามเปิดเผยต่อสาธารณชนมากขึ้น เพื่อสร้างความเข้าใจและสร้างความคาดหวังที่ถูกต้องให้กับคนทั่วไป

อดีตประธานธนาคารกลางสหรัฐฯ หรือเฟด (Fed) Alan Greenspan (ปี 2530-2549) ได้เริ่มสื่อสารนโยบายการเงินมากขึ้น แต่จะยังคลุมเครือ ให้ผู้ฟังต้องตีความ แม้จะไม่ฟันธง แต่ก็เป็นก้าวแรกของการเล่าถึงบริบทและหลักการของการดำเนินนโยบายการเงิน พยายามสื่อสารแบบคลุมเครือที่เขาเรียกเองว่า “mumbling with great incoherence.”

แต่ทุกอย่างเปลี่ยนไปในยุคของประธานเฟดคนต่อมา Ben Bernanke (ปี 2549-2557) ที่มีความเชื่อว่า การสื่อสารเป็นเรื่องที่สำคัญที่สุดของการทำนโยบายการเงิน  “Monetary policy is 98% talk and 2% action, and communication is a big part" - Ben Bernanke (ปี 2558) ดังนั้น ในช่วงที่เขาเป็นประธานเฟดจึงมีการสื่อสารและส่งสัญญาณถึงตลาดที่ชัดเจนขึ้น บางครั้งถึงกับสัญญาด้วยซ้ำว่าจะทำนโยบายนั้น ๆ ไปอีกนาน

ในช่วงปี 2533-2542 ยังมีการเปลี่ยนแปลงอีกอย่างที่ทำให้ธนาคารกลางหันมาให้ความสำคัญกับการสื่อสาร เมื่อหลายประเทศเปลี่ยนไปดำเนินนโยบายการเงินแบบมี “เป้าหมายเงินเฟ้อ (inflation targeting)” จึงต้องการบอกเล่าข้อเท็จจริงของเป้าหมายเงินเฟ้อ กลยุทธ์ และการตัดสินใจของธนาคารกลางเพื่อให้ไปถึงเป้าหมายนั้น ๆ ขณะเดียวกัน นักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์อย่าง Alan Blinder ก็ออกมาอธิบายว่า ตลาดอาจไม่ชอบเซอร์ไพรส์อีกต่อไป หากแต่ต้องการอะไรที่คาดเดาได้เพื่อวางแผนล่วงหน้า การเปิดเผยที่มากขึ้นของธนาคารกลางอาจทำให้นโยบายการเงินมีประสิทธิภาพมากกว่าเดิม และส่งผ่านไปถึงเศรษฐกิจได้ดีขึ้นอีกด้วย

การเปลี่ยนแปลงนี้กลายเป็นวิถีปฏิบัติที่ธนาคารกลางทั่วโลกตอบรับ รวมทั้งธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.) ด้วยเช่นกัน 

"Monetary policy is 98% talk and 2% action, and communication is a big part"
 

- Ben Bernanke

โปร่งใส-ทันการณ์ แนวทางการสื่อสารนโยบายการเงินไทยยุคใหม่

ตั้งแต่ก่อตั้งเมื่อปี 2485 ธปท. ดำเนินนโยบายแบบตั้งเป้าอัตราแลกเปลี่ยน (FX targeting) ในการดูแลเศรษฐกิจของประเทศ โดยผูกค่าเงินบาทไว้กับสกุลเงินใดสกุลหนึ่งหรือผูกไว้กับตะกร้าเงินที่มีหลายสกุลเงิน เรื่องหลัก ๆ ที่ต้องสื่อสารจึงมีเพียงการประกาศว่า 1 ดอลลาร์สหรัฐมีค่าเท่ากับกี่บาท แต่เมื่อเกิดวิกฤตต้มยำกุ้งในปี 2540 ทำให้ไทยเปลี่ยนการดำเนินนโยบายการเงินมาเป็นเป้าหมายเงินเฟ้อแบบยืดหยุ่นในปี 2543 ซึ่งยังใช้มาจนถึงปัจจุบัน นโยบายการเงินแบบใหม่มาพร้อมกับความคาดหวังของตลาด ความสงสัย และความไม่มั่นใจของประชาชน ธปท. จึงต้องเริ่มสื่อสารเชิงรุกอย่างเข้มข้น เพื่อเรียกเอาความเชื่อมั่นของคนไทยต่อธนาคารกลางกลับคืนมา

การสื่อสารนโยบายการเงินของไทยมีการพัฒนามาเรื่อย ๆ ตามบริบทและเครื่องมือที่เปลี่ยนไป ปี 2554 ธปท. เริ่มเปิดเผยคะแนนโหวตของคณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) เป็นครั้งแรก เพื่อแสดงออกถึงความโปร่งใสในการดำเนินนโยบาย และเพื่อให้การสื่อสารนโยบายมีประสิทธิภาพ จึงต้องมีการประกาศเป้าหมายเงินเฟ้อและวันประชุมล่วงหน้า เพื่อเป็นแนวทางการดำเนินนโยบายให้รัฐและเอกชนทราบ โดยจะประกาศในช่วงปลายปี (ปี 2566 กำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อไว้ที่ช่วง 1-3%) และกำหนดวันแถลงผลการประชุม กนง. ซึ่งมีทั้งหมด 6 ครั้งต่อปี หลังการประชุม กนง. แต่ละครั้งจะมีการแถลงข่าวและเปิดให้สื่อรวมถึงผู้ที่ชมการแถลงข่าวและเปิดให้สื่อมวลชนสอบถามข้อสงสัย โดยมีเลขานุการ กนง. เป็นผู้ตอบคำถามกันแบบสด ๆ

ทีมงานเลขานุการ กนง. ตอบข้อซักถามนักวิเคราะห์และสื่อมวลชนในงาน Monetary Policy Forum

ภายหลังการแถลงผลการประชุม กนง. 2 สัปดาห์ จะมีการเผยแพร่รายงานการประชุมฉบับย่อบนเว็บไซต์ ธปท. ซึ่งมีเนื้อหาเกี่ยวกับภาวะเศรษฐกิจและประเด็นสำคัญที่ กนง. นำมาประกอบการดำเนินนโยบายการเงิน เพื่อให้ผู้สนใจได้อ่านเพิ่มเติม การเผยแพร่รายงานการประชุม กนง. นั้น เป็นหลักปฏิบัติที่ธนาคารกลางหลายแห่งทำเพื่อแสดงความโปร่งใสในการตัดสินใจ สำหรับประเทศเศรษฐกิจใหญ่อย่างสหรัฐอเมริกา นอกจากจะมีรายงานฉบับย่อแล้ว ยังมีฉบับเต็มที่แทบจะเป็นการถอดเทปการประชุมออกมาเผยแพร่ ขณะที่ธนาคารกลางยุโรป หรือ ECB เผยแพร่รายงานการประชุมนโยบายการเงิน รวมถึงผลิตภัณฑ์ต่าง ๆ เป็นหลายภาษา เนื่องจากต้องการให้ผู้ว่าการธนาคารกลางประเทศสมาชิกนำไปสื่อสารต่อให้ประชาชนอย่างทั่วถึง

นอกจากนี้ ธปท. ยังเผยแพร่รายงานนโยบายการเงิน (Monetary Policy Report: MPR) ทุกไตรมาส ซึ่งจะมีการวิเคราะห์เศรษฐกิจในเชิงลึก ต่อด้วยการจัดงาน Monetary Policy Forum ที่มีจุดประสงค์เพื่อขยายความ MPR รวมถึงเปิดโอกาสให้นักวิเคราะห์และสื่อมวลชน สอบถามข้อมูลหรือแนวคิดทางเศรษฐกิจกันแบบเข้มข้น

การสื่อสารนโยบายการเงินไทยต้องไปต่อ

ตามที่ Mr.Bernanke อดีตประธานเฟดเคยกล่าวไว้ว่า การสื่อสารมีบทบาทสำคัญที่สุดในการทำนโยบายการเงิน กลยุทธ์การสื่อสารนโยบายการเงินของ ธปท. ในระยะข้างหน้า จึงจะเป็นการสื่อสารถึงผู้รับสารกลุ่มเดิมพร้อมกับขยายไปถึงคนกลุ่มใหม่ ๆ ด้วยเครื่องมือและพาร์ตเนอร์ที่หลากหลายมากขึ้น

สำหรับการส่งสารถึงประชาชนนั้น ธปท. ทำการสื่อสารทางตรงผ่านโซเชียลมีเดียหลายช่องทาง เพื่อให้ประชาชนที่สนใจเข้าถึงได้ง่าย ขณะเดียวกันก็สื่อสารทางอ้อมผ่านพาร์ตเนอร์ที่มีคุณภาพ ทั้งสื่อมวลชนมากประสบการณ์ และอินฟลูเอนเซอร์กลุ่มใหม่ ๆ ที่นำข้อมูลจากการแถลงข่าว บทความ งานวิจัย และ forum ต่าง ๆ รวมถึงข้อเท็จจริงที่ผู้ว่าการ ธปท. บอกเล่าในงาน “ผู้ว่าการพบสื่อมวลชน” ไปปรับรูปแบบให้เหมาะสมกับกลุ่มเป้าหมาย แล้วช่วยเป็นกระบอกเสียงสื่อสารไปถึงผู้คนเป็นวงกว้าง ทั้งยังเจาะกลุ่มผู้รับสารใหม่ที่สนใจเศรษฐกิจการเงิน

เพราะการสื่อสารไม่ใช่เพียงการส่งสาร ธปท. จึงพัฒนาการใช้ social listening เครื่องมือสำคัญในการรับฟังประชาชนเพื่อสื่อสารให้ครบทั้งสองทาง การรับฟังฟีดแบ็กจากคนจริง ๆ ในเรื่องการดำเนินนโยบายการเงินและมาตรการอื่น ๆ เป็นประโยชน์อย่างมากต่อการทำนโยบายและการสื่อสาร

นอกจากติดตามฟีดแบ็กบนโลกออนไลน์แล้ว ธปท. ยังลงพื้นที่จริงเพื่อสื่อสารโดยตรงกับผู้ประกอบการในภูมิภาค ผ่านกลุ่ม Business Liaison Program (BLP) โดยเข้าไปพูดคุย รับฟังข้อเสนอแนะ และรับทราบสถานการณ์ต่าง ๆ ของภาคธุรกิจ และใช้โอกาสนี้ ในการอธิบายที่มาที่ไปรวมทั้งเหตุผลการตัดสินใจของ กนง. ทั้งผู้ประกอบการธุรกิจเดิมและกลุ่มใหม่ที่กำลังเข้ามามีบทบาทในประเทศ อย่างกลุ่มผู้ผลิตรถ EV ผู้ผลิตแผงโซลาร์เซลล์ และกลุ่ม smart farmer

ในภาวะที่เศรษฐกิจโลกมีความผันผวน ระดับหนี้ของคนไทยสูงขึ้น รวมถึงความไม่แน่นอนจากปัจจัยต่าง ๆ ทำให้ประชาชนคาดหวังความมั่นใจจากการตัดสินใจที่รอบคอบของ กนง. มากขึ้น เราหวังเป็นอย่างยิ่งว่า วารสารพระสยาม BOT MAGAZINE ฉบับนโยบายการเงินนี้ จะมีส่วนช่วยให้ท่านผู้อ่านเข้าใจกระบวนการดำเนินนโยบายการเงินมากยิ่งขึ้น และคอยดูพัฒนาการการสื่อสารของ ธปท. ต่อไป เราอาจมาไกลจากจุดเริ่มต้นมากแล้ว แต่เชื่อว่าเรายังมีสิ่งที่ทำต่อได้อีก

ข้อมูลอ้างอิง

- LSE SU Central Banking Society Medium | Central bank communication over the past 20 years

- IMF (2020) | Central Bank Communications