ในโลกที่เศรษฐกิจมีความผันผวนและเชื่อมโยงกันอย่างใกล้ชิด การเปลี่ยนแปลงของค่าเงิน การไหลเข้าออกของเงินทุน ความท้าทายของการแข่งขันในตลาดโลก หรือวิกฤตต่าง ๆ ล้วนส่งผลต่อเศรษฐกิจเป็นอย่างมาก ประเทศไทยมีเศรษฐกิจแบบเปิดขนาดเล็ก (small open economy) ที่มีการค้าและการลงทุนกับต่างประเทศอย่างเสรี ด้วยเหตุนี้เอง “เงินสำรองระหว่างประเทศ” จึงเข้ามามีบทบาทสำคัญอย่างมากต่อเศรษฐกิจไทย

มาทำความรู้จักกับเงินสำรองระหว่างประเทศ รวมถึงสำรวจบทเรียนจากต่างประเทศ เพื่อให้เห็นถึงความสำคัญของการรักษาและบริหารจัดการเงินสำรองระหว่างประเทศอย่างมีวินัยและความรับผิดชอบ

เงินสำรองระหว่างประเทศคืออะไร มีไว้ทำไม?

เงินสำรองระหว่างประเทศ (เงินสำรองฯ) คือ เงินและสินทรัพย์ต่างประเทศที่อยู่ภายใต้การบริหารจัดการของธนาคารกลาง มีที่มาจากการที่ธนาคารกลางเข้ามาดูแลตลาดแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศ เพื่อรักษาเสถียรภาพค่าเงินของประเทศไม่ให้ผันผวนเร็วเกินไป

ถ้าเล่าแบบให้เห็นภาพคือ เมื่อมีเงินต่างชาติไหลเข้าสู่ประเทศ ไม่ว่าจะเป็นเงินได้จากการส่งออกหรือเงินลงทุนในสินทรัพย์ต่าง ๆ จะต้องมีการแปลงสกุลเงินต่างประเทศ (เช่น ดอลลาร์สหรัฐ) เป็นสกุลเงินท้องถิ่นของประเทศนั้น ทำให้มีความต้องการซื้อเงินสกุลท้องถิ่นเพิ่มขึ้น ส่งผลให้ค่าเงินท้องถิ่นแข็งค่าขึ้น ในบางกรณี เงินที่ไหลเข้าประเทศอาจเกิดขึ้นในปริมาณมากในเวลาอันสั้น อาจทำให้ค่าเงินแข็งค่าอย่างรุนแรงและรวดเร็ว กระทบต่อการทำงานของตลาดแลกเปลี่ยนเงินในการทำหน้าที่สนับสนุนภาคเศรษฐกิจจริง เช่น ทำให้ส่วนต่างราคาในการซื้อขายเงินตราต่างประเทศของธุรกิจเพิ่มสูงขึ้น หรือเกิดการขาดสภาพคล่องในการซื้อขายแลกเปลี่ยน ดังนั้น เพื่อดูแลไม่ให้ค่าเงินผันผวนมากเกินไปจนส่งผลกระทบดังกล่าว ธนาคารกลางอาจเข้ามาบริหารจัดการ โดยในกรณีที่เงินไหลเข้าทำให้ค่าเงินแข็งค่าอย่างรวดเร็ว ธนาคารกลางก็อาจรับซื้อเงินตราต่างประเทศจากตลาด ทำให้ธนาคารกลางมีเงินตราต่างประเทศมากขึ้น และสะสมเป็นเงินสำรองระหว่างประเทศที่เพิ่มขึ้น ในทางกลับกัน ถ้าวันดีคืนดีประเทศเราประสบวิกฤตเศรษฐกิจหรือปัญหาเสถียรภาพการเงิน ดุลบัญชีเดินสะพัดขาดดุล หรือขาดความน่าเชื่อถือจนนักลงทุนต่างชาติถอนเงินลงทุนในหุ้นและพันธบัตร เงินก็จะไหลออกจากประเทศจำนวนมาก เสี่ยงต่อการอ่อนค่าของเงินอย่างรวดเร็ว ธนาคารกลางก็อาจใช้เงินสำรองฯ ไปซื้อเงินสกุลท้องถิ่น เพื่อดูแลให้ค่าเงินไม่ผันผวนมากเกินไปเช่นกัน

แล้วนอกจากจะใช้ดูแลค่าเงินแล้ว เงินนี้เอาไว้ใช้ทำอะไรอีก? คำตอบคือ เงินนี้ยังใช้เพื่อหนุนหลังธนบัตร รวมทั้งใช้ดูแลเสถียรภาพด้านต่างประเทศในยามวิกฤตด้วย

ดังนั้น เงินสำรองฯ ต้องมี “เพียงพอ” และ “พร้อมใช้” เพื่อเป็นเสมือนหลักประกันในภาวะวิกฤต ซึ่งระดับเงินสำรองฯ ที่เพียงพอนี้เอง จะช่วยสร้างความเชื่อมั่นแก่นักลงทุนทั้งในไทยและต่างชาติ นำไปสู่เม็ดเงินลงทุนที่เพิ่มขึ้น และช่วยสนับสนุนการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยในระยะยาว

เราจึงเห็นว่าประเทศที่มีระบบเศรษฐกิจแบบเปิดขนาดเล็ก มักจะมีการรักษาเงินสำรองระหว่างประเทศนี้ไว้เผื่อยามฉุกเฉิน โดยตัวอย่างประเทศที่มีเงินสำรองระหว่างประเทศในระดับสูงเทียบกับขนาดเศรษฐกิจ ได้แก่ เกาหลีใต้ ไต้หวัน สวิตเซอร์แลนด์ สาธารณรัฐเช็ก และไทย

ทำไมบางประเทศนำเงินในกองทุนของประเทศมาใช้กระตุ้นเศรษฐกิจได้?

เพราะกองทุนที่ประเทศเหล่านี้ใช้ในการกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นคนละส่วนกับเงินสำรองระหว่างประเทศ ตัวอย่างเช่น นอร์เวย์ ซึ่งมีน้ำมันเป็นทรัพยากรธรรมชาติขนาดใหญ่ รัฐบาลจึงมีรายได้จากการขายน้ำมัน รวมถึงภาษีและค่าธรรมเนียมต่าง ๆ จากบริษัทน้ำมัน นำมาก่อตั้งเป็นกองทุนน้ำมันที่บริหารจัดการโดยรัฐบาล มีจุดประสงค์เพื่อเป็นเงินออมระยะยาวที่จะส่งผ่านความมั่งคั่งจากรายได้น้ำมันนี้ไปสู่คนรุ่นหลัง โดยตั้งหลักเกณฑ์การใช้ผลประโยชน์จากกองทุนนี้เพื่อความยั่งยืนไว้ว่า รัฐบาลจะสามารถนำเงินไปใช้สอยได้เฉพาะส่วนหนึ่งของผลตอบแทนจากการบริหารกองทุนนี้เท่านั้น

กองทุนประเภทนี้จึงเป็นเสมือนการแปลงความมั่งคั่งทางทรัพยากรของประเทศไปสู่เงินออมเพื่ออนาคตและสนับสนุนการใช้จ่ายการคลังอย่างยั่งยืน แตกต่างจากเงินสำรองระหว่างประเทศที่มาจากการดูแลค่าเงินของธนาคารกลาง ที่ต้องนำเงินสกุลท้องถิ่นไปแลกมาซึ่งเงินตราต่างประเทศ และไม่ได้สะท้อนถึงความมั่งคั่งที่แท้จริง (intrinsic wealth) ของประเทศ

เงินสำรองระหว่างประเทศของไทยใช้กระตุ้นเศรษฐกิจได้หรือไม่?

จะเห็นได้ว่าเงินสำรองฯ ของไทยต้องมีไว้รับมือกับความผันผวนและสถานการณ์ฉุกเฉิน รวมทั้งเป็นเงินที่ไม่ได้มาจากความมั่งคั่ง แต่เป็นสินทรัพย์ที่มีภาระผูกพัน จึงไม่สามารถนำมาใช้เพื่อวัตถุประสงค์อื่นได้

ยิ่งไปกว่านั้น การนำเงินสำรองฯ ไปใช้ผิดวัตถุประสงค์ยังเป็นผลลบต่อเศรษฐกิจในระยะยาว แม้ช่วงแรกอาจจะดูเหมือนช่วยให้รัฐบาลมีเงินใช้กระตุ้นเศรษฐกิจ แต่ผลที่ตามมาคือนักลงทุนสูญเสียความเชื่อมั่นในวินัยการเงินการคลังและธรรมาภิบาลของประเทศ เนื่องจากเป็นการที่ธนาคารกลางสนับสนุนแหล่งเงินในการใช้จ่ายแก่รัฐบาล คล้ายคลึงกับการที่ธนาคารกลางพิมพ์เงินให้รัฐบาลใช้ (monetization) นั่นเอง ทั้งนี้ การขาดความเชื่อมั่นดังกล่าว จะนำไปสู่การปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือ (credit rating) ของประเทศ ส่งผลให้เงินทุนไหลออก ค่าเงินขาดเสถียรภาพ เงินเฟ้อเพิ่มสูง ต้นทุนเงินกู้พุ่งสูงขึ้น และวนกลับไปมีผลให้ภาครัฐเข้าสู่ภาวะปัญหาหนี้เรื้อรัง จนท้ายที่สุดนำไปสู่ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำยาวนานได้ 

มีเพียงไม่กี่ประเทศที่ตัดสินใจนำเงินสำรองฯ ไปใช้ในแนวทางนี้ ซึ่งมักเป็นประเทศที่มีปัญหาหนี้ภาครัฐขั้นหนักจนไม่สามารถหาแหล่งเงินอื่น และสุดท้ายมักจบที่ภาวะวิกฤตที่ยืดเยื้อ ดังเช่นตัวอย่างในประเทศอาร์เจนตินาและเวเนซุเอลา ซึ่งเป็นกรณีศึกษาที่ถูกพูดถึงอยู่บ่อยครั้ง

การตัดสินใจที่ผิดพลาดของอาร์เจนตินาและเวเนซุเอลา

อาร์เจนตินา เป็นประเทศที่รัฐบาลประสบปัญหาผิดนัดชำระหนี้บ่อยครั้ง จึงเผชิญอุปสรรคในการกู้ยืมจากตลาดเงินหรือนักลงทุนโดยมักจะถูกเรียกร้องอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่สูง ในปี 2550-2558 รัฐบาลผลักดันนโยบายการใช้จ่ายต่าง ๆ อาทิ การให้เงินอุดหนุนด้านสินค้าพลังงานและการเดินทาง โดยหันมาใช้เงินสำรองฯ เป็นแหล่งเงินทุน ขณะที่ธนาคารกลางคงดอกเบี้ยนโยบายที่ระดับต่ำเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและประคับประคองภาระหนี้ การดำเนินนโยบายของรัฐบาลส่งผลให้ภาคธุรกิจและตลาดการเงินโลกสูญเสียความเชื่อมั่นในเงินเปโซ นำไปสู่ปัญหาอัตราแลกเปลี่ยนอ่อนค่ารุนแรง เงินเฟ้อพุ่งสูง และเศรษฐกิจชะลอตัว

เวเนซุเอลา เป็นอีกประเทศหนึ่งที่รัฐบาลผลักดันการใช้จ่ายภาครัฐอย่างเกินตัว ด้วยนโยบายให้เงินช่วยเหลือและสวัสดิการต่าง ๆ เวเนซุเอลาพึ่งพารายได้จากการส่งออกน้ำมัน คิดเป็นกว่า 90% ของมูลค่าส่งออกทั้งหมด ดังนั้น เมื่อราคาน้ำมันดิบทั้งโลกปรับลดลงในช่วงปี 2557 เศรษฐกิจจึงประสบปัญหาอย่างหนัก ตอนนั้นรัฐบาลเวเนซุเอลาหันมาใช้เงินสำรองฯ และให้ธนาคารกลางพิมพ์เงินเพื่อเป็นแหล่งเงินทุนสำหรับการใช้จ่ายภาครัฐ ส่งผลให้เกิดภาวะเงินเฟ้อที่รุนแรง และเศรษฐกิจประสบภาวะถดถอยหนัก จนภาคธุรกิจและตลาดการเงินเสียความเชื่อมั่นในสกุลเงินโบลิวาร์ และหันมาใช้สกุลเงินต่างประเทศอย่างเงินดอลลาร์สหรัฐแทน (Dollarization) เศรษฐกิจเวเนซุเอลาจึงสูญเสียสกุลเงินของตนเองไปจนถึงทุกวันนี้ี้

กรณีของทั้งสองประเทศข้างต้น แม้ว่ารัฐบาลจะพยายามดำเนินนโยบายใช้จ่ายเพื่อประโยชน์ของประชาชน แต่การใช้แหล่งเงินทุนที่ไม่เหมาะสม ขาดแผนบริหารหนี้สาธารณะที่ยั่งยืน รวมถึงขาดวินัยทั้งภาคการเงินและการคลัง เป็นผลให้เศรษฐกิจขาดเสถียรภาพการเงินและนำไปสู่ภาวะวิกฤตที่ยืดเยื้อในที่สุด

จะเห็นได้ว่า จุดประสงค์หลักของการมีเงินสำรองฯ ก็เพื่อเป็นกันชนในการรักษาเสถียรภาพทางการเงิน และเป็นหลักประกันยามเกิดวิกฤต การจะนำเงินสำรองฯ มาใช้จึงต้องเป็นไปตามบทบาทหน้าที่อย่างเหมาะสม การใช้เงินสำรองฯ ผิดวัตถุประสงค์อาจนำไปสู่ความเสี่ยงมากกว่าที่คิด จึงต้องมีการพิจารณาอย่างถี่ถ้วน เพื่อป้องกันไม่ให้เป็นการแก้ปัญหาหนึ่งแต่นำไปสู่อีกปัญหาหนึ่งในระยะยาว

เรื่อง : ฝ่ายบริหารเงินสำรอง ธนาคารแห่งประเทศไทย